城中村改造中土地确权的制度创新思考
时间：2021-03-24 12:11:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：土地确权问题是当前我国各级政府和专家学者们共同关注的重大课题，是关乎城乡广大群众利益的热点问题，土地确权问题受到多角度的广泛讨论，文章从城中村改造的角度对土地确权问题进行研究，土地确权是城中村改造中的一项重要内容。在城中村改造中，因土地和房屋的产权不清，权属界定混乱而带来了许多问题，通过对我国城中村土地权属的现状分析，认真总结了国内外对土地确权的经验做法，文章认为土地确权可以通过制度创新，从土地确权的对象、制度创新的理论观点和主要做法进行思考与论述，并提出建立明确的各项制度建议，对解决城中村改造中土地确权问题具有现实意义。
关键词：城中村改造；土地确权；制度创新
中图分类号：P272 文献标识码：A文章编号：1674-0432（2012）-05-0034-3
0 引言
随着我国城市化进程的快速发展，城中村现象也在城市化进程中不断形成与扩大，城中村问题已成为我国城市化进程中的突出问题。多年来的试验证明，城中村改造已成为解决城中村问题的重要手段。在城中村改造过程中，一个最突出的问题就是拆迁难，而拆迁难的一个根源就是产权不清，土地和房屋权属混杂，土地确权问题已成为城中村改造中一个重要的关键问题。近几年来，我国许多城市在实施城中村改造过程中，因土地征收和房屋拆迁引起的恶性事件屡屡发生，引起的社会关注度极高，造成的社会影响极为恶劣。在土地征收和房屋拆迁中，政府、开发商和被拆迁人三者之间的博弈，造成了许多城中村改造项目难于推进，寸步难行，甚至被搁置而以失败告终。追根究底，就是拆迁难，而城中村的土地和房屋产权不清、权属混乱等问题是拆迁难的根源，没有完善的法律法规和相关制度对征收拆迁问题进行指导和监督，土地确权问题已迫在眉睫，亟待解决。
1 我国城中村土地权属的现状
1.1 城中村占用大量土地资源，管理混乱
由于城中村早建于城市新区，城中村大部分地处于城市中心地区或次中心地区，且规模和建筑数量庞大，占用了大量的城市建设用地，具有丰富的储量土地资源。在我国城市化进程中，由于政府快速发展城市建设，为降低征收补偿成本采取了“城市包围农村”的形式，就是政府在征地过程中避开原农村土地和房屋，而选择农村边缘区域进行土地征用转为城市土地，城中村的土地及其余未征收的土地仍属农村集体所有，占用了丰富的土地资源，形成了土地的二元结构。然而政府缺少对原农村土地和房屋的管理，这些土地和房屋仍然停留在松散的农村管理状态，土地利用不合理，土地管理松散混乱，引发了城中村违法违章建筑有增加趋势，且难于有效遏制，大量的城中村违法违章建筑成为城市里的特殊现象。城中村现象在珠三角发达城市表现尤为突出，比如：广东省深圳市，深圳全市共有城中村320个，其中特区内有91个，分布在罗湖、福田、南山、盐田四区，特区外有229个，分布在宝安、龙岗两区。深圳由于城市建设历史短、速度快、规模大，短短三十年间由边陲小镇蜕变成为现代化大都市，其城中村问题尤为典型和突出。又如：广东省广州市，广州是我国经济发达的中心城市，也是城中村问题最为突出的代表性城市之一。广州市城中村规模数量大，全市10个区和2个县级市的城市规划范围内，共分布着约1149条村庄，其规模约为深圳、珠海、福州等大中城市的2-5倍。在我国其他大中城市同样存在城中村现象，城中村分布范围广，规模大，集中了丰富的土地资源。
1.2 城中村土地产权关系不明，权属界定不清
城中村现象的形成原因是多方面，其中土地确权问题上的失误，产权界定不清，是城中村形成的原因之一。长期以来，由于对城中村的土地资源利用方面缺乏有效的指导和管理，可以说是处于管理松散状态，导致城中村的土地权属混杂不清问题。根据我国《土地管理法》相关规定，我国现行的土地产权分为城市土地（国家所有）和农村集体土地（集体所有），而城中村的土地因城市化发展和农村土地制度变迁的原因，土地权属可细分为四种类型：（1）城市土地。在城市化进程中，政府逐渐从农村集体或农民个人手里征收农用地，从农村集体土地转为国有土地；（2）集体土地。城市化前，原农村集体持有大量的集体发展用地、宅基地、责任田、自留地、村办企业用地以及道路、公共用地等都属于集体所有。城市化后，原农村集体经济组织依然留有大量集体发展用地；（3）村民土地。村民土地包括宅基地、责任田、自留地等，是集体分配给村民个人的一部分集体土地，仍然留由村民个人使用；（4）未征收土地。在城中村的边缘地区，仍然存在部分未征收的历史遗留用地，这部分未征收土地仍然属于农村集体或村民个人持有。在这四类土地中，除城市土地具有清晰的合法产权外，其余三类土地中大量存在权产关系不明，权属界定不清，没有完备的产权手续。
由于各种因素的推动作用，尤其是城市土地价值激升和经济利益因素的影响，在这些城中村的土地上引发更多的城中村问题。比如：新的违法违章建筑乱建抢建严重，有增加趋势，非法占用、擅自买卖国有或集体土地、乱抢乱建等现象严重难控，造成城中村的“握手楼”、“贴面楼”、“小产权房”现象随处可见，与城市新区形成不和谐的“独特风景”，成为制约城市发展与提升的“毒瘤”，形成城中村大量的土地权属界定不清、产权关系不明等现实问题。
1.3 城中村土地使用权流转不合法，土地利用不规范，征用难
由于城中村所处城市位置的特殊性，长期以来对城中村的土地缺乏严格的有效监管，造成城中村的宅基地、发展用地等土地非法流转，非法买卖或出租，甚至非法占用或改变用途。由于缺少对集体经济组织或村民个人在经济发展、土地利用等方面的引导，城中村中高密度的“民房”数量庞大，违法违章建筑不断增加难控，土地利用不规范，导致土地和房屋征用难、成本高等现实问题。
2 国内外土地确权的经验启示
在我国，土地确权问题是城市发展中的一个重要问题，为解决这个问题我国部分城市已经启动了制度创新改革并出台各种试验性政策。以成都市为例，成都在解决农村土地权属问题方面，探索出一套较为有效完整的经验做法。2007年6月国务院批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。多年来，成都以城乡统筹为战略导向，全面推进各个领域的体制改革，其中在农村产权制度改革方面进行了积极探索，并取得了显著成效，有较强的示范效应和典型价值。为推动农村产权制度改革，成都市先后出台了多个文件政策，主要有：2008年1月1日出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，接着在2008年2月29日出台了《关于加强耕地保护改革农村土地和房屋产权制度工作的指导意见》。农村集体土地和房屋确权登记，包括明确农村集体土地所有权、明确农村集体土地使用权和明确农村房屋产权是改革的重点之一。成都市在全国率先启动了农村产权制度改革，推动建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证，将对农村土地和房屋的财产权落到实处，一是确认集体土地的所有权。将集体土地所有权分别确权给集体经济组织的农民集体，并颁发土地所有权证书；二是确认集体建设用地的使用权。通过依法确权和登记，为农村集体经济组织依法取得集体建设用地的业主以及宅基地使用者颁发土地使用权证书；三是确认房屋的所有权。通过依法确权和登记，为房屋所有人颁布发放房屋所有权证书。各项确权工作依法依规办理，具有明确的确权基本程序：清理、勘界、确认、登记、发证[1]。据有关报道，成都市于2010年在全省率先完成了全部255个乡镇（街办）、2622个村（社区）、3万多个村民小组、170余万农户的确权登记发证[2]。
