农村耕地非农化过程中农民利益保护机制探索
时间：2021-03-22 04:02:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:近年来,建设用地总量增长迅速,违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止,而被征地农民获得的补偿金额偏低,难以维持失地农民的正常生活。文章从土地产权制度出发,通过对农村耕地非农化现状展开分析,明确指出农地产权不明晰是导致失地农民利益受到侵害的重要原因,从而积极探索如何能够有效地保护农民的利益于农村耕地非农化过程中。
关键词:农村耕地,失地农民,利益保障
中图分类号:F321.1文献标识码:A文章编号:1674-0432(2010)-06-0021-3
1 农村耕地非农化现状
“民以食为天,食以土为本”,粮食来自土地,由大自然通过土地耕种这种奇特的方式赐予人类。在相当长的历史时期,土地不但决定着人们的直接生存,也决定着人们的间接生存。上世纪90年代后期,我国一直提倡要实行世界上最严格的土地保护制度。但就在这种最严格的土地保护制度下,中国的粮食播种面积平均每年减少近4000万亩。《2003年中国国土资源公报》显示,仅2003年,全国净减少耕地253.74万公顷,人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。国土资源部发布的2004年度全国土地利用变更调查结果显示,我国人均耕地面积已从2003年的1.43亩减少到2004年的1.41亩。在人类进入工业化进程之后,耕地转变为工业和城市用地从来是使土地增值的必由之路。从世界范围来看这也是一个必然的趋势,但是工业和城市的用地也要有个度的问题,2004年全国建设占用耕地217.6万亩,在建设用地中,发达地区建设占用耕地较多,仅山东、江苏、浙江三省,全年建设占用的耕地就是全国的1/3强。2004年全国耕地净减少1200.4万亩。虽然近年来有所减缓但依然呈现出递减趋势,据中国国土资源部发布的2007年与2008年的《国土资源公报》显示,2007年全国耕地面积为18.26亿亩,净减少61.01万亩;2008年中国耕地面积净减少速度放缓,耕地总面积18.2574亿亩,净减少29万亩。其中建设用地侵占耕地是耕地减少的主要原因。
2 家庭承包经营机制下农地非农化过程中农民利益受损原因分析
2.1 家庭承包经营机制下农地产权不明晰是导致失地农民利益受到侵害的重要原因
十一届三中全会后我国农业实行的家庭联产承包责任制,极大的解放了劳动生产力,是中国农业的第一个飞跃。根据专家估计,1978-1984年,农业增长贡献率为42.2%。家庭联产承包责任制这种耕地经营方式的变迁是正确的,是符合生产力发展的要求的。家庭联产承包责任制从根本上讲,还只是经营方式的改变,当然,它涉及经营权、收益权的改变,从这一意义上说,是财产组织制度上的一种变动。但由于在主要生产资料,即耕地的所有权没有变动,也正是这一点,一些地方政府任意建开发区,从农民手中把耕地圈过来,很低价格就买断了。这种做法为什么能进行下去?就是因为农民的耕地所有权不清,各级政府任意侵害农民利益,农民的切身利益得不到有效的保护。农村集体土地性质的规定其实早在1999年修订的《宪法》第10条和1986年的《土地管理法》第6条都明确表示“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国有的以外,属集体所有;宅基地、自留地和自留山也属于集体所有。”至于哪一级和哪一个组织机构代表农村集体拥有土地的所有权,《土地管理法》第10条则继续规定“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的,由乡镇农民集体经济组织经营、管理。”同时,我国的《民法通则》第74条也有类似的规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业合作社等农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的,可以属于乡镇农民集体所有”。这样看来似乎农村集体土地的性质与所有权主体并不存在所谓“模糊”之类的问题。但是,“集体”是指哪一级,法律规定却又很不确定。各级占有多大比例,法律中没有明确规定,成为法律所有权规定的一个盲点,导致农村耕地真正所有权归属不清,出现所有权虚置。这为各级政府任意侵害农民利益留下了缺口。在实践中,所谓农地集体所有表现为乡、村和村民小组三级所有的格局,但各自的权利和边界并不清晰。土地权属界定尤其是所有权在法律上的模糊性,导致实践中土地产权运行的混乱。农民经营土地的权利经常受到侵犯,如承包期内的土地调整、行政干预土地流转、政府低价征用农民土地等,这些造成了土地权属主体的严重虚位。而且,作为土地所有者的集体对土地充其量除了拥有在农户间进行调整一类的权利外,并不拥有法律赋予所有权人的全部权利,国家凭借行政权利在很大程度上限定了集体对土地经营权的处置。例如,在处分权方面,集体土地不得转让、出租用于非农业建设,集体土地所有者不得擅自改变土地用途,其向非农用地者提供土地使用权须经人民政府审批,等等,均使集体土地所有权中的处分权受到相当大的限制。
由于土地归集体所拥有,农民仅有土地承包经营权。在势力强大的政府打着“公共利益”的旗号征用农民耕地时,他们无权,无资本,也没有足够明确的法律依据去抗争,来保护他们的利益。更严重的问题还在于土地增殖收益的分配方面。依照国家法律规定,土地增殖收益除必要税收外,应支付给“集体”,而针对“自然人”的农民仅有资格获得“地上物和青苗补偿费”。如此规定当然决定了农民在土地增殖收益分配中的必然劣势。根据国家有关资料统计显示,在先行土地收益分配中,农民仅得5-10%,村一级得25-30%,各级政府得60-75%(如图1所示)这就必然造成农民利益巨大损失。按国土资源部保守统计,从1978年到2001年,全国非农用地建设占耕地3300多万亩,近7成是政府用行政方式征占土地,如果每亩土地的最终使用价格为10万元,农民分得10%计算,那么近20多年全国农民最少损失了3万亿的土地增殖收益。
图1 土地增值收益分配图
2.2 家庭承包经营制下地农地产权问题政治上分析
家庭承包经营制下,集体土地按国家政策以家庭为经营单位实行人均承包使用,这种两权分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系,而是基于国家意志和意识形态偏好,由所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政配给关系。所以现行农地产权制度使乡村基层政权与农户处于一种博弈状态。在现行土地产权制度下,乡村集体作为农村土地的所有者代表、基层行政权力的执行者和拥有土地经营权的农户之间,利益经常发生冲突,双方处于一种博弈状态,而不是服务与被服务的关系,基层政权的正当性受到很大损害。而且这种状态由于国家既想利用基层政权控制农村以维持稳定又想给农民更多的自由以提高效率的矛盾心态而难以得到来自上层的权威评判。现行农地产权制度使村民自治缺乏强有力的激励和稳固的基础。村民自治的范围和程度、广度和精度、合法性和正义性不仅取决于农民的富裕程度和科学文化水平,而且更多的是取决于他们所处的基本经济制度即土地产权制度和财产权利制度所确立的农民经济权利以及自由行使这种权利的方式和方法。在现行制度安排下,留给农民自我决策的领域非常少,国家公权渗透到了农民私权的末梢,农村的绝大多数资源都被公权所控制,农民并无多少利益冲动也无多少现实可能来行使自治权。经济基础决定上层建筑是一个常识,当农村最基本的经济制度即农地产权制度对农民而言都处于一种不完备状态时,农民的自治权利缺乏支撑就成了一种常态。
