新时代政府投资审计制度的发展与展望

时间：2021-03-22 00:04:39　来源：雅意学习网本文已影响人

　　【摘要】改革开放以来，各级政府部门对公共基础设施和社会公用事业等重大民生项目的投资力度不断加大，在政府投资审计法制规范的指导下，各级地方政府积极探索政府投资审计的创新路径，在审计目标、审计内容、审计方法和审计监管等方面实现了重要转变。随着中央审计委员会的成立和审计管理体制改革的深化，审计作为党和国家监督体系中的重要组成部分，审计部门应按照中央审计委员会第一次会议的主要精神，完善政府投资审计制度建设，发挥国家审计预防、揭示和抵御功能，推动政府投资项目阳光、高效、健康发展。
　　【关键词】審计; 政府投资; 中央审计委员会
　　【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2019）09-0119-06
　　一、引言
　　审计监督是国家治理体系的重要组成部分，党的十九大从健全党和国家监督体系的高度，对“改革审计管理体制”做出重大决策部署，强调“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”[1]。党的十九届三中全会决定，组建中央审计委员会，中央审计委员会办公室设在审计署，同时优化审计署职责，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。以习近平同志为核心的党中央对审计监督做出深刻阐述，首次把审计监督提到如此重要的高度，充分体现了党中央对审计工作的高度重视和关心支持。
　　政府投资审计是审计机关依据国家法律、法规等规定，对使用财政资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。其作为中国审计监督体系的一个重要组成部分，是国家建设资金的守卫者。加强对政府投资的审计监督，是国家法律法规赋予审计机关的重要职责。对政府投资进行审计，不仅有利于提高政府财政资金使用效率、深化投融资体制改革、提高工程建设质量、整顿和规范建设市场秩序，并且对于维护财经法纪、惩治腐败、充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能具有积极意义。
　　二、政府投资审计的法制建设与发展
　　当前，我国已基本形成以《中华人民共和国宪法》为核心，以地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、各级人民代表大会常务委员会监督法、建筑法、预算法、土地法、环境保护法、监察法、审计法、招标投标法、政府采购法等法律为主干，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的政府投资审计监管法律体系[2]。
　　中央政府层面，早在2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，就提出“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。”2006年修订的《中华人民共和国审计法》第二十二条中明确了审计机关在基本建设项目中的职责范围为“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”国务院2010年颁布的《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条对政府投资审计的工作内容做出了进一步的规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督;对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。但是，随着投资主体、资金来源和融资渠道、项目投资方式等方面多样化差异化的出现，政府投资和以政府投资为主的建设项目在减少，更多的则是引入了新型投融资模式，从而引发了投资审计的合法性争议，考验着审计的法制建设进程。2011年审计署制定了《政府投资项目审计规定》，进一步明确了政府投资项目审计的内容、重点，对近年各级审计机关开展较多的跟踪审计、竣工决算审计和绩效审计提出了规范性意见，并对进一步提高投资审计质量，加强投资审计工作规范化、信息化建设和队伍廉政建设等提出了具体要求。2014年国务院《关于加强审计工作的意见》指出，审计机关对公共资金、国有资产、国有资源实现审计监督全覆盖;看好公共资金，确保公共资金安全;加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目的审计。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于全面实行审计全覆盖的实施意见》，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。同年，《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》要求审计部门“加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督，持续组织对贯彻落实国家重大政策措施，特别是重大项目落地、重点资金保障等情况进行跟踪审计”。2016年中共中央、国务院下发《关于深化投融资体制改革的意见》，提出“加强政府投资事中事后监管”“完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽查制度，完善竣工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度”。2017年审计署制定了《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，从坚持依法审计、认真履行审计监督职责，坚持突出重点、切实提高投资审计工作质量和效果，健全完善制度机制、有效运用投资审计结果，严格遵守审计纪律、加强廉政风险防控四个方面，对投资审计工作进行进一步规范。这些要求为审计机关开展政府投资审计提供了依据，赋予了政府投资审计新的内容，确保了投资审计的法治化、规范化和科学化。
　　地方政府层面，近年来各级地方审计机关也相继出台或修改当地关于规范政府投资审计的制度办法，以规范当地政府投资审计，包括《政府投资项目审计监督办法》《政府投资审计实施办法》《进一步加强政府投资审计工作的意见》等。如早在2016年10月，湖北省就出台《湖北省政府投资审计实施办法》，继审计署于2017年9月6日发布《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，更多地方政府开始愈加重视政府投资审计。省级层面，如《北京市审计条例》于2017年9月22日将第二十三条修改为“政府投资和以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的，建设单位可以与承接项目的单位或者个人在合同中约定，双方配合接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据;依法进行招标的，招标人可以在招标文件中载明上述内容”;江西省审计厅制定《关于进一步完善和规范投资审计工作实施意见》，江苏省审计厅于2018年7月出台《关于进一步完善和规范投资审计工作的实施意见》和《投资审计操作指引（试行）》等;市级层面，如为加强杭州亚运会、地铁、千岛湖配水工程等重大政府投资项目跟踪审计监督，提高投资效益，2017年杭州市审计局制定出台《杭州市重大政府投资项目跟踪审计实施办法（试行）》，对重大政府投资项目自立项批准至竣工投产过程中的重点环节、重要节点，根据项目建设周期、审计目标、审计资源等因素，选择项目中全部或部分重点环节、重要节点进行跟踪审计监督。区县级等基层政府在投资审计制度建构方面表现更为积极，如湖北省大悟县审计局于2017年先后向县政府提出《关于做好政府投资审计工作的建议》和《关于调整招标控制价审计职能的报告》，“一建议、一报告”推动规范该县政府投资审计向合法性、规范性发展;山东省青岛市城阳区审计局为推动“阳光审计”，2017年制定出台了《城阳区审计局委托社会中介机构参与政府投资审计项目分配暂行办法》，从制度规范、流程程序、成果开发等方面全面加强投资审计阳光管理;陕西省永寿县也出台了《关于印发〈永寿县委托社会中介机构参与国家建设项目审计管理办法（试行）〉的通知》，对受托社会中介机构实施动态管理;湖南省南县审计局则出台《关于强化南县重点工程建设项目跟踪审计的实施意见》，将传统的结果审计转变为全过程、全方位的跟踪审计，从而最大限度降低廉政风险，促使重点工程项目在阳光下操作运行[3]。

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