论提高党内监督制度执行力:巡视是党内监督的战略性制度安排

　　 摘 要：党内监督制度执行力不强是影响党内监督实效的突出问题。其深层次原因主要是：思想认识不到位，保障党内监督制度落实的机制不完善，制度文化相对落后，落实党内监督制度的成本高昂。加强制度教育，科学制订制度，完善体制机制和培育制度文化是落实党内监督制度的重要举措。
　　关键词：党内监督；制度；原因；对策
　　中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０6－0025－04
　　
　　 中国共产党的执政地位决定了党内监督在我国现有监督架构中具有核心地位和枢纽作用。为加强党内监督，我们党高度重视制度的建立和健全，近年来陆续出台了《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《四项监督制度》等多项党内监督条例、准则，党内监督制度初步实现了有法可依。然而，就现状而言，党内监督制度执行力不强仍然是影响党内监督效能的突出问题。制度的价值必须依靠制度的切实执行来实现，制度难以落实严重影响了制度的权威性和党纪的严肃性。因此，在新的历史条件下，找准党内监督制度执行力不强的深层原因，并提出有针对性的对策措施，对于提高党的建设科学化水平，完成党的执政使命具有重要的理论意义和现实意义。
　　 一、党内监督制度执行力不强的深层原因分析 (一)认识根源：思想认识不到位
　　改革开放以来，我们党出台了多项党内监督制度，采取了许多强制性措施，但没有收到预期效果。党内监督制度执行力不强与思想认识上的偏差有密切关系。
　　第一，理想信念教育没有很好地跟上去，没有真正“硬”起来。理想信念是一个人思想和行为的“总开关”、“总闸门”。任何制度和措施都要由具体的人去执行，如果广大党员干部具有坚定的理想信念，就会在执行制度的工作实践中克服困难、奋力进取。反之，则不可能自觉、积极地执行这些制度和措施。因为理想信念淡薄和缺失者奉行个人及小团体的狭隘私利至上，任何制度和措施在他们面前都会显得苍白无力。
　　第二，对制度执行的重要性认识不足。从理论上讲，党内监督制度建设应当是包括制定制度与执行制度在内的一个系统工程，必须坚持制定制度与执行制度并重。制度制定出来，工作只进行了一半，还有更重要的一半就是要确保制度的执行。制度制定是基础，制度执行是关键。但在现实中，有些同志把制度制定当成了制度建设本身，觉得制定出制度，问题就迎刃而解了，对执行制度的重要性认识不够，从而出现重视制度创新，忽视制度执行的现象。还有些同志认为，中国作为后现代化国家，面临着发展经济和建设政治文明的双重任务。但对当前中国来说，二者又不具有同步性。经济快速发展要求党和政府管理高效、有权威，要求扩大权力。为推动经济发展，牺牲制度的权威性是必须付出的代价。
　　第三，对执行制度的长期性和艰巨性认识不足。有些同志把制度建设理解为一蹴而就的简单过程，对制度建设的长期性和艰巨性认识不足，对执行制度过程中的种种新情况、新问题估计不足。思想认识上的不到位必然会导致贯彻执行制度的具体工作难以到位，出现形形色色的形式主义、实用主义，制度执行力弱化。
　　(二)制度根源：保障党内监督制度执行的机制不完善
　　党内监督制度的落实状况，不仅受思想认识水平的制约，而且还受具体制度安排的制约。当前，保障党内监督制度执行的机制不完善主要表现在三个方面：
　　第一，现有制度设计存在漏洞，制度因缺乏可操作性而难以落实。一个好的制度是提高制度执行力的良好开端。反之，有些党内监督制度难以很好地贯彻落实，与现有制度的系统性和可操作性不强有直接关系。有些制度要求过于原则，规定过于笼统，在实际操作中有较大的弹性，导致落实过程中的实用主义发生，对自己有利的就执行，对自己不利的就敷衍了事，消极对待；有些制度缺乏系统性和整体设计，制度与制度之间不配套，甚至前后冲突，造成了执行者无所适从。虽然我们近年来建立健全了一批普遍适用的实体性制度，但普遍缺乏执行制度的配套制度和不执行制度的惩戒制度，以及违反制度所应承担的责任和后果等具体程序性制度，造成制度执行没了下文；还有一些制度，内容与形势任务不相适应，虽然制订得不合理，但没有明言废除，导致规范同一件事情的、相互不一致的新旧制度并存，严重损害了制度的严肃性，也大大降低了执行效果。
　　第二，党内权力资源配置不够科学，权力过分集中。合理配置党内权力资源，是监督权力运行的重要前提。反思我们的党政领导体制，正如邓小平同志所言，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中现象，家长制现象，干部领导职务终身制和形形色色的特权现象”[1]（p.327)，其中，权力过分集中更为根本。所谓权力过分集中，就是不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，什么事情都由书记拍板，党的集体领导制和民主集中制形同虚设。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。以党内选举制度为例，从理论上讲，党内的选举制度应该是：“党员(选举、授权)→代表大会(选举、授权)→全委会(选举、授权)→常委会”这样依次选举的授权链。常委会对全委会负责，全委会对党的代表大会负责，代表大会对党员负责。但是在现实中实际存在的权力运行情况刚好相反：“书记办公会→常委会→全委会→代表大会→党员。”[2]这种颠倒的授权链，使权力过多地集中在“书记办公会”手中。权力过分集中的体制使党内监督缺乏动力和有效性。在现实中，权力过分集中的直接后果通常使“一把手”处于某一层级或部门的权力顶端，特别是同级的监督部门还要接受“一把手”的领导，加之决策透明度的缺陷和对打击报复的担心，这就在客观上导致党内监督制度执行力不强。再如，我们党的组织原则是民主集中制，要求个人服从组织，当领导干部以“组织身份”出现的时候，党员很难对其行为进行有力的督促[3]。党内监督制度执行力不强也就不难理解了。
　　第三，监督主体和监督客体角色的冲突，使执行党内监督制度缺乏动力。在执行党内监督制度时，党内的每一个人都可能既是监督主体，又是监督客体。理论上讲这并不矛盾。问题在于作为监督客体时，有些党员尤其是领导干部出于实际利益的考虑，并不是心甘情愿地接受监督，认为监督是多余的，监督是不信任，监督是障碍。当他们成为监督主体监督别人时，往往会奉行好人主义，放松、放宽甚至放弃对其他党员尤其是领导干部的监督，监督者与被监督者之间达成默契，彼此各让一步，出现“上级对下级哄着护着，下级对上级捧着抬着，同级对同级包着让着”，导致党内监督流于形式，党内监督制度难以落到实处。更有甚者，在一些地方、行业、领域还可能产生既得利益集团，彼此拿原则做交易，互利共赢，使党内监督制度形同虚设。
　　(三)心理根源：制度文化相对落后
　　落实党内监督制度不仅取决于具体的制度安排，更为关键的是取决于适应现代政治的政治文化。美国政治学家阿尔蒙德认为，第三世界国家在向现代民主国家转型的过程中，最大的障碍也许不是某些正式的民主制度的选择问题，而是影响其社会成员政治行为方式的落后的政治文化[4]（p.15)。从政治文化的层面上来透视，我们会发现，来自社会成员心理深层的认识才是党内监督制度执行力不强的最深层的原因。
　　第一，由传统文化积淀所带来的消极影响。长达几千年的封建专制使我国形成了以小农经济为基础的经济形态，以各级官僚为支撑的高度集权的官僚专制体制，以儒家伦理道德为核心的专制主义意识形态。在政治高压与文化灌输的双重作用下，传统中国社会成员形成了对政治生活的冷漠。长期以来形成的封建伦理纲常深深地沉淀于国民的心里，影响着当代公民的政治行为，形成了一种独特的强调等级服从的政治文化。公众普遍存在“畏官”的心理，他们往往出于自身利益和成本的考虑，不愿意出头得罪官员。与“畏官”心理同时发生的就是对权力的极度崇拜和对“清官”过分依赖的心理，导致政治自主意识淡漠，“法制”思想匮乏，“人治”思想浓厚。
　　第二，由“党内潜规则”文化带来的消极影响。在革命战争年代和建国初期，出于效率上的考虑，我们党建立了高度集中的政治体制。这种权力过分集中的政治体制，在市场经济利益导向和中国传统官场文化的作用下，形成一种“党内潜规则”文化。比如，权力过分集中的体制使干部的任命和升迁主要取决于“一把手”的态度。于是，一些干部便唯领导马首是瞻，凡事看领导眼色，处处小心谨慎，生怕干得比领导强，更怕领导不高兴影响到个人升迁。在这种文化的影响下，一些干部便会出于利益考虑，不愿意认真执行各项监督制度。
　　党员来自于社会，社会层面的政治文化必然会影响到党内生活。邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”[1]（p.332)由于受传统观念的影响，我们有很多干部习惯于按领导“批示”办事，搞“特事特办、下不为例”，久而久之，制度权威在党员干部心中开始淡化，制度不执行也就难以避免了。
　　(四)绩效根源：执行党内监督制度的成本高昂
　　执行党内监督制度需要付出一定的人力、物力和财力，这构成落实党内监督制度的成本。执行制度作为抽象活动，成本难以量化，缺乏可量化的准确数据，此乃党内监督制度执行力不强的深层原因。
　　从成本收益的角度看，执行党内监督制度的成本收益率过低。虽然在现实生活中有一部分理想化的人在执行制度时只重工作，不重结果，也不太考虑个人的利害得失，但大多数党员干部在执行制度时都符合“理性人”的假设，在决定工作之前，人们会比较自己的付出与收益，以确定这个事情值不值得去做。当人们在贯彻执行制度的过程中，发现执行制度的结果会得罪人，而网开一面则会讨好人时，自然会选择“多栽花，少种刺，留下人情好办事”，使制度难以执行下去。
　　从成本代价的角度看，执行党内监督的代价更加高昂。执行制度既需要支付大量的人力、物力和财力等有形的经济成本，又需要支付无形的政治成本。政治成本是指实施监督可能会给监督主体带来的人际关系、晋级、升迁、报复、迫害甚至生命安全等方面的影响。人们往往会担心给别人尤其是领导干部进行监督，会影响自己在领导心目中的形象，造成与被监督者关系紧张，影响自己的晋级升迁，甚至会遭致打击报复。高昂的执行成本足以使执行制度的监督者在巨大的代价面前望而却步。
　　 二、提高党内监督制度执行力的对策措施 (一）以制度教育为基础，奠定执行制度的思想根基
　　第一，提高教育主体的责任意识。各级党组织要把执行党内监督制度教育作为一项重要工作抓紧抓好，列入重要议事日程，纳入思想教育的总体规划，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，研究工作部署，分解任务账单，确保责任到人。要加大党内监督制度教育经费投入，保证教育活动顺利进行。上级领导部门也要把各单位执行党内监督制度教育情况，作为考核、奖惩、责任追究的重要内容。
　　第二，提高制度教育的有效性。在学习过程中，要注意手段的灵活性、形式上的多样性，把执行制度教育与思想政治教育紧密结合起来，把讲道理与摆事实结合起来，着力解决教育的统一性与个体差异性之间的矛盾，最大可能地增强制度教育的有效性。通过卓有成效的制度教育，引导党员干部树立起按程序办事、按制度办事的思想，把执行党内监督制度逐渐内化为一种习惯。
　　第三，提高教育内容的针对性。要针对不同层次、不同职级的党员干部，制定出相应的教育内容，确保教育内容的针对性和实效性。要把实现、维护和保障党员的民主权利作为制度建设的重要价值目标，在制度建设中切实体现以党员和人民为本的思想，把尊重党员的主体地位和民主权利作为落脚点，回归和重塑“权利本位”。只有党员的主体地位得到保障，落实党内监督制度才能有坚实的群众基础。
　　（二）以科学立制为前提，夯实执行制度的运行基础
　　第一，要突出制度建设的科学性。这是制度建设的根本要求，也是制度建设的首要条件。这种科学性既体现在设计层面上，又表现在操作过程中。一方面，增强制度建设的科学性，需要以科学的理念、科学的态度、科学的精神和科学的方法设计党内监督制度。要密切关注党建发展的新动向新特点，努力使制度设计符合客观实际和党的组织机构、活动和肌体的运转规律，不断排除各种违背科学的因素。要注意把那些经过实践检验的成功做法上升为法规制度，把那些通过查处和解剖案例得出的规律性认识运用于法规制度，保证制定的各项法规制度行得通、做得到。另一方面，增强制度建设的科学性，又要搞好调查研究，找准问题产生的瓶颈，摸清表象背后的规律，确立制度制定的基点，建立科学有效的制度评估和反馈机制，有针对性地建立健全相应的制度，使制度简便易行，有效、管用。
　　第二，要突出制度建设的系统性。加强制度的系统性，必须从全局着眼，把各项制度的建设当作一个系统工程来把握。在制度建设的过程中，切实加强整体规划和统筹协调，既重视基本制度又重视具体实施制度，既重视单项制度建设又重视整体配套制度的建设，使各种制度互相联系、彼此衔接、环环相扣、互相依存，形成整体合力。当前，要特别注意保持党内监督制度建设与党和国家政策、法规的统一，既要大力克服上宽下严或上紧下松的倾向，又要防止上下位制度之间产生矛盾或冲突。这样才能更好地发挥制度在惩治和预防腐败中的系统功能，使任何行为都有章可依，任何错误都能被依法惩处。
　　第三，要突出制度建设的创新性。制度建设是一个动态的过程，必须在实践中发展和完善。随着我国经济体制深刻变革，一些腐败行为也在规避查处的过程中呈现出新的形式和特点，某些机制的组成因素开始滞后于时代发展步伐，阻碍了反腐倡廉工作的发展。这要求我们以改革创新的精神加强党内监督制度建设，以制度创新应对新情况、解决新问题。
　　（三）以完善执行机制为保证，筑牢执行党内监督制度的坚固屏障
　　第一，完善党内授权机制。权力来源于谁，就必然对谁负责，是政治学的一条基本原理。要保障党员民主权利，充分尊重党员的主体地位，使党员能够通过直接或间接的选举对党代表和党的领导机关及其领导人实施授权。要完善党的代表大会制度，实现党代会对全委会、全委会对常委会实施授权。
　　第二，完善执行制度的责任机制。按照“谁主管、谁负责”的原则，把党内监督制度的执行情况作为各级党委尤其是“一把手”工作总结和考核评定的一项重要内容，明确领导责任，形成一级抓一级、层层抓落实、各负其责的局面，这样才能确保党内各项监督制度落到实处，取得实效。
　　第三，完善执行制度的考核机制。要量化制度执行指标，设计出一套科学合理的考核办法和流程。逐步建立起科学民主的监督考核机制，切实维护好制度的权威性和严肃性。将考核结果纳入干部考核评价体系，奖优惩劣，作为干部提拔使用的一个重要依据。通过对执行制度情况的考核，及时发现制度执行中的偏差，促使制度作用的有效发挥。
　　第四，完善执行制度的问责机制。坚持制度面前没有例外，不管谁违反制度，都应予以追究。对不认真落实甚至破坏党内监督各项制度的行为，要严肃查处，综合运用通报批评、纪律处分、组织处理等手段，做到功过分明，奖优罚劣，切实保障党内监督制度的贯彻落实。
　　（四）以培育现代制度文化为重点，营造执行党内监督制度的良好氛围
　　在当今时时强调制度问题具有根本性的时代，人们经常出现一种错误的理解，以为有了制度，一切问题就自然解决了。但制度由人来制定，最终要由人来执行，制度不能使人们对某一事物产生热情与兴趣。英格尔斯指出：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧是不可避免的”[5]（p.4)。因而，只有人们在心理上真正认同这种转变，才能使那些完善的制度得到有效的实施。为此，必须对党员干部进行主体地位教育，引导党员干部认识自己的权利，树立主人翁意识。通过多种形式和多个层次的制度文化教育，增强党员干部的权利义务观念，逐渐养成依法执政、依法办事的习惯，使党内监督制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
　　参考文献：
　　[1]邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．
　　[2]王贵秀．走出监督的八大误区［N］．北京日报，2007,05,14．
　　[3]王树春．党内监督领导体制与权力架构研究［Ｊ］.黑龙江社会科学，2007，（1）.
　　[4]G•A•阿尔蒙德，S•维伯．公民文化[M]．北京：华夏出版社，1989．
　　[5]英格尔斯．人的现代化[M]．成都：四川人民出版社，1985．
　　［责任编辑：刘琼莲］
　　 收稿日期：2011,04,04
　　 基金项目：国家社会科学基金项目“我国政府决策专家咨询制度建设研究”（11BZZ028）
　　 作者简介：1.张亚勇(1973-)，男，河北蠡县人，中共天津市委党校党建研究所副教授，博士；
　　2.李 凤(1981-)，女，河北保定人，交通运输部党校教学部教师。

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