行政征收征用中公共利益的界定:行政征收与行政征用的区别

　　摘 要：公共利益是法学领域一个十分重要的概念，是国家权力介入私人领域最根本的理由。现实中打着“公共利益”幌子践踏公民权利的事件屡屡发生，迫切要求理论界对这一重大概念做出界定。由于公共利益本身的抽象性、不确定性，使得从实体的角度对公共利益进行界定存在巨大困难。厦门PX事件为公共利益的界定与实现提供了生动的模型。公共利益需要通过公众参与程序来界定,各种利益群体通过参与机制表达利益，进行利益博弈，最终实现利益的平衡。
　　关键词：公共利益；公众参与；利益博弈；厦门PX事件
　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０6－0093－06
　　
　　 一、理论和现实的困境
　　任何理论研究都是为了给实践中困惑的人们指明方向。法学理论上探索公共利益概念的急迫性就在于现实的需要。公共利益是个十分古老的概念，不少学者曾对其内涵进行过深入的探悉，并提出如何界定公共利益的真知灼见①。然而，理论界未达成共识。公共利益由于内涵的模糊性和不可捉摸性，曾被学者们称为一个不得不追问的“幽灵”。
　　有学者使用人民网的网络搜索系统统计如下：截止2005年，我国法律、法规、规章和规范性文件使用这一概念共有1259件（次），其中宪法2次，法律72件（次），国务院行政法规87件（次），规章、地方性法规及其他规范性文件1098件（次）[1]。然而，宪法和现行有效的法律未对公共利益做出界定与解释，现实中的矛盾层出不穷，迫切需要理论界做出回应。当前，国内掀起了一场研究公共利益的热潮，各学者从不同的角度发表了何谓公共利益以及如何界定的有益观点，透过各种纷繁复杂的定义，可以将其概括如下：
　　第一种观点是从实体的角度来界定公共利益。即通过对“公共”、“利益”、“公共利益”的各种分析与解释，主要从某一种利益的主体和内容来判断其是否属于公共利益。有些学者是从正面的角度定义，有些则运用反向排除的方法来界定②。
　　第二种观点是从程序的角度来界定公共利益。此种观点认为公共利益在实体方面具有片面性，从实体的角度来界定现实中的公共利益是相当复杂和困难的，必须引入程序机制[2]。有的主张通过公众参与程序来界定公共利益[3]，有的直接提出通过听证程序来界定公共利益[4]。
　　第三种观点为了克服前两种观点的不足，主张综合运用实体和程序的标准和方法来界定公共利益[5]。此观点可以概括为从形式上的正当程序和实体内容上来界定。
　　此外，有学者从法律经济学的角度来界定公共利益[6]。也有学者运用实践理性的方法来界定公共利益[7]。还有学者在考察国外具体实践的基础上归纳了四种确定方式：一是公共利益列举法，日本的法律具体列举了土地征用的35种公共事业项目；二是公共利益报告法：何者为公共利益，由行政主体在提出公益项目时，进行合理性、可行性的研究报告，然后由代议机关进行审议确定；三是公共利益征求意见法：行政主体在实施公共利益项目前应当通过各种渠道广泛征求各方的意见；四是公共利益司法审查法：扩大法院司法审查的范围，允许人们对是否属于公共利益、公共利益对个人利益造成损害后是否合理补偿等提起诉讼[8](pp.8,9)。
　　公共利益究竟是什么？乍看起来，每一种理论都有一定的道理，但遇到实际的案例就暴露出各自的缺陷，有些理论甚至不具现实的操作性。理论研究必须回到实践当中，真正做到从实践中来，再到实践中去。本文主张应通过对典型案例的追踪研究，从实践中探求公共利益究竟应该如何界定，如何实现，到底什么样的理论可以解决当前中国的现实问题。之所以选取厦门PX事件来分析，一是因为此案是来源于当代中国社会，既涉及环境保护，又涉及城市建设，还涉及土地征收，极具典型性和代表性，既可说明公共利益的复杂性，也可检验各种理论；二是由于此事件为公共利益的界定提供了可操作性的模型，同时暴露出许多问题，有待进一步的研究。
　　 二、厦门PX事件的历程回顾
　　厦门PX事件历时五年多，以下是事件的发展历程③：
　　 总体而言，厦门PX事件就是一个能增加厦门GDP，但可能存在巨大环境污染的项目在厦门市民的积极反对下迁至漳州的事件。政府在核准PX项目、征收海沧区农民土地时，以“公共利益”为理由，厦门市民反对PX项目时则主张PX项目不符合厦门市的公共利益。
　　
　　 三、厦门PX事件中的利益博弈
　　利益是社会活动的中心，人类的各种社会活动都紧紧围绕利益展开。厦门PX事件是多方利益博弈的结果。下表将展示这场利益博弈活动的概况，分析此事件中的利益主体及其利益诉求、对PX项目的态度和博弈策略④：
　　 四、厦门PX事件中的公共利益
　　什么是PX事件中的公共利益呢？很多新闻报告、评论都认为厦门PX事件是民意的胜利，民意在与政府决策博弈中取得胜利。那么民意是不是公共利益？通过分析可以发现：没有抽象的民意，同样是厦门市民，由于其与该事件利益紧密程度的不同，也表现出不同的利益诉求和态度。
　　第一，被征地农民的利益分析。实际上，作为被征地农民考虑得更多的不是环境权的问题，而是他们的生计。在现实的征地问题上，农民的确很少有发言权。对于PX项目，农民显得很无奈也很惆怅。无论支持还是反对PX项目，农民的征地补偿、生活保障的问题似乎已经是过去时了。很显然，在本次事件中农民的利益及诉求几乎是被淹没的，其利益不是本事件中的公共利益。
　　第二，毗邻PX项目的居民、学校的利益。他们的利益是公共利益吗？在一定意义上，在社区生活、居住的人们花钱买房、接受教育当然反对临近地方搞化工厂，威胁他们的正常学习、生活环境以及身体健康。临近该项目的群体是本次事件的利益最相关者，他们表达的也主要是本群体的利益。其利益也很难讲就是公共利益。如果厦门海沧区要发展成全国的石化重工基地之一，政府也可以去启动搬迁计划，让附近的居民移居，这才可以称作是公共利益。
　　第三，台湾翔鹭集团，代表本企业的利益，不能代表公共利益。厦门海沧区的其他房地产开发商尽管反对该项目，但其谋求更多是本企业的经济利益。而厦门市政府、福建省政府也不能被视为公共利益的当然代表，否则市民就不会有如此强烈的对抗。从公共选择理论上讲，政府也是理性的经济人，其行为目的是追求自身的利益最大化。厦门GDP的增长不一定会带来整个厦门人民生活水平的提高，更多体现的是政府的政绩。
　　第四，民间环保组织厦门“绿十字”与环境专家及政协委员，他们追求厦门市的环境利益及随之而来的厦门市民的居住状况和健康利益。而法学家则更多的关注的是民主法治的推进。这些群体所表达的利益除了群体自身所追求的利益之外，似乎都有公共利益的成分。但我们应该注意的是法学家与环保专家、环保组织所表达的利益并不同，哪个是公共利益？抑或都是或都不是呢？
　　最后，还有来厦务工人员，他们也只能代表一部分人的诉求，不太关注厦门的环境利益，关注更多的是就业问题。
　　从以上的分析来看，很难讲哪个群体代表的是公共利益，市民们由于其所处的阶层不一样，其代表的利益也不同。那么，是不是大多数人的利益就是公共利益呢？那么大多数是如何统计以及产生的呢？是不是环境权就优于经济发展呢？我们很难在利益并存的状态中说这个利益或这种利益就是公共利益，而其他的不是。PX项目也并不必然就绝对导致环境下降，发展PX项目也不一定就不是公共利益。那么，是不是本事件中就没有公共利益呢？在本事件中，通过对各种利益的权衡、多种利益的博弈，厦门的公众做出了选择和判断：PX事件中，公共利益不是开发商的利益，不是地方政府的利益，也不是来厦务工人员的利益、农民的生活保障，不是发展PX项目带来的地方经济发展、工人就业机会等，而是厦门的环境、市民的身体健康，这就是厦门公众判断并选择的公共利益。这个利益更具有根本性、全局性，在一定意义上讲，无论是工人、农民、政府工作人员都需要健康与环境利益。当然，并不是说经济发展、发展石化工业就一定不是公共利益，在几百年或千年前，公众或许还认为其优于环境权、居住权，就是当时的公共利益，而在不同的地点恐怕也会有不同的结果，漳州市政府及多数市民就不反对PX项目建在漳州县的古雷半岛。
　　的确，公共利益是多变的，不同的时空、事件中公共利益是不同的。但是，公共利益同样是具体的。然而，要想追求公正、真正实现公共利益又是不易的，因为公共利益是众多利益权衡、博弈的结果，是公众选择的结果。公共利益的产生需要博弈，同样需要博弈的机制。
　　 五、厦门PX事件中公共利益的生成机制 那么，厦门PX事件中的公共利益到底是如何产生的？是如何博弈的？其渠道和方法是什么？政府到底应该以怎样的渠道和途径以及态度来应对呢？
　　“公共利益”在现实中常常被虚置，被等同于地方利益、政府利益，现实中对土地征收、征用、城市规划等都打着“公共利益”的旗号。起初，PX项目的审批、征地都没有受到“公共利益”的阻挠，在不公开重大项目的过程中，民众很显然被“蒙蔽”了，什么是公共利益完全由地方政府说了算。如果此重大事件当时就公开，让老百姓来参与的话，PX项目在厦门可能从一开始就通不过，也就没有那么折腾。这些都是本事件的教训。
　　厦门PX事件的“多赢”结果在很大程度上与厦门市民的勇敢斗争以及政府的开明有关，但更重要的是，本事件中存在利益表达与博弈的合法化途径与机制。厦门市政府在面临汹涌的民意时最终做出了明智的举动。无论是举行新闻发布会，散发宣传册、还是在网站上发布信息到最后的召开公众座谈会，都表现出一种积极的姿态。期间，各种利益已经开始博弈，并动用各种资源与手段。最终，在没有前车之鉴，没有经验可仿，没有法律明确规定的情况下，厦门政府进行了大胆的尝试。自2007年12月5日厦门市政府启动了连续十天的公众参与，为利益博弈、交锋提供了较好的平台。2007年12月11日前政府主要采取新闻发布会、开辟网站、接收电子邮件、电话、来函的形式让民众表达利益诉求，倾听民意，而11日通过公开摇号产生了100名参加厦门海沧南部地区环评座谈会的市民代表，而且采取不设人大专场，人大和政协委员自己报名参加，关于发言顺序是人大和政协委员的座位刻意安排在市民后面⑤。13日和14日举行两场座谈会。现场并未对录音、录像设备进行限制或检查；厦门市政府副秘书长朱子鹭主持会议，环评报告的出具方――中国环科院的专家在侧旁听；驻厦中央媒体和厦门本地媒体获准旁听，外地记者则被安排在会场隔壁餐厅收看即时转播。每人发言时限3分钟，气氛热烈而不乏理性，偶有波澜发生。各种意见基本得到表达。
　　总体来看，厦门市政府启动了一系列公众参与的方式，借此使各种利益得到表达，历时10天的公众参与活动于12月15日结束。12月19日中国环境科学研究院在其网站上发布《对�厦门市重点地区（海沧南部地区）功能定位与布局环境影响评价�“公众参与”主要意见的回复》，期间共收到厦门市城市总体规划环境影响评价领导办公室转交的公众建议、意见6100余件，其中电子邮件3720余件，电话记录2380余条，市民来函47件，其中六件联署签名（2491人），并进行座谈会两次。环境科学院对公众参与过程中收集的意见和建议进行了初步的归纳、分析，其结果显示：无论是电子邮件、来电还是信函、座谈会都是反对海沧南部发展石化工业区，反对PX项目占据明显的优势⑥。
　　最终，公共利益在博弈中生成。公共利益通过公众参与程序表达并实现。而本事件中公众参与的方式有电子邮件、电话、来函和座谈会。当然，毕竟是摸着石头过河，其中有许多不完善、值得考量的问题。然而，厦门市民已经做出了选择，产生了公共利益，在厦门海沧上马PX项目不符合厦门市的公共利益，故而“流产”。
　　 六、启示：以公众参与的方式来界定公共利益 公共利益是在公众参与的情形下，众多利益不断博弈的结果。PX事件向我们清楚地阐明了厦门市政府作为地方政府并不能直接代表公共利益，公共利益必须要由公众来说话，要有各种利益群体的代表都参与到利益的博弈中才能最终生成，只有这样的政府决策，才会受到老百姓的支持和拥护。
　　制度设计就是要为各种利益的表达与博弈提供平台。既然是公共利益，就一定要让公众参与、发言、判断与选择。厦门PX事件启发我们，通过公众参与的方式来界定公共利益不但是必要的，而且是可行的。
　　第一，由于公共利益的客观标准存在一定的模糊性，公共利益存在着极大的不确定性，“美国联邦最高法院大法官弗兰克福特认为公共利益具有多种利益结合而成之结构；盖尔•霍恩教授认为，公共利益并非一块磐石，而是多种利益之平衡”[9](p.28)，这决定了通过程序、通过公众参与来界定公共利益的必要性。如果说最大多数人的利益就是公共利益，但又如何知道最大多数人究竟是怎么想的呢？则必须通过程序让利益相关者积极参与并表达其意见，这样产生的才是公共利益。厦门PX事件在一定程度上是各种理论的试金石。
　　通过公众参与的方式来界定公共利益还有利于避免现实中的政府说了算的现象，避免以政府的利益“强奸”民意，自称其是公共利益的当然代表。
　　第二，通过公众参与程序来界定公共利益是可行的。厦门PX事件已经表明了公众参与的可行性，虽然存在诸多问题，但是已经迈出了公众参与十分可贵的一步。本文前面提到的第一种界定方法――公共利益列举法，已分析不可取。第二种――公共利益报告法，由于代议制度的形式化，很多时候很难真正代表公共利益，本事件也暴露出这一问题。第三种――公共利益征求意见法，这也是本文所倡导的一种通过公众参与来界定公共利益的方式。第四种――公共利益司法审查法，此种方法更多的是一种事后的救济，更类似于一种辅助方法。
　　第三，公共利益的界定与其实现是两个紧密的问题，仅仅谈论公共利益的概念问题是空洞的、远远不够的，因此必须从现实中的公共利益的表现形式、实现机制等具体问题出发来考察公共利益的内涵和本质，这是理论研究的重要视角和方法。厦门PX事件是理论研究工作者观察公共利益的一个生动模型，公共利益在该事件中的表现形式和实现机制是界定公共利益的概念，认识公共利益本质的重要工具。
　　第四，在实现公共利益这一价值共识下，厦门PX事件同样表明探讨公共利益的界定和实现机制是十分重要的。通过公众参与的程序可以界定和实现公共利益，那么，如何来启动公众参与程序呢？举行听证会、座谈会、专家咨询会、互联网或短信投票、设立意见箱等都是公众参与的有效形式，但是各种形式的效力，对民意的反映和提炼程度都是不同的。由于公共利益的界定结果影响重大，故应采取较为严格、正规的程序。PX事件中政府启动公众参与的手段与途径有：接受电子邮件、信函、来电、组织现场座谈会，由于没有法律规定，暴露出很多问题。座谈会的效力与听证的效力比较，显然不具有拘束力。PX事件启示我们：采取召开听证会的形式来启动公众参与程序能够赋予民意以法律效力，从而有效地保护民意，使得民意得到政府部门的尊重。
　　总之，公共利益要依照程序来界定，公众参与程序可以为各种利益的表达、博弈提供平台，正是在表达与博弈过程中，形成了多种利益之平衡的公共利益。回头再来看厦门的PX事件，“民意与智慧”之所以可以改变事件走向，就在于PX事件通过公众参与的程序实现了利益的平衡。PX事件不仅是人民民主、民意影响政治决策的成功范例，更为我们重新思考什么是公共利益，如何在理论和现实中寻找公共利益提供了生动的模型，这恐怕是其更深刻的意义之一。
　　注释：
　　①英美国家侧重从主观上、程序上来界定公共利益，美国的麦迪逊在分析党争后则认为公共利益应按各派别之间的共同点来确定，可以通过民意代表来界定。参见[美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊：《联邦党人文集》，北京商务印书馆1980版，第48,51页，第266,267页。
　　美国宪法中土地征收、征用中并没有公共利益(public interest)的概念，而是规定了要依据正当程序，以及公共使用（public use）；而大陆法系国家则更注重从实体、客观的角度来界定：德国学者华特•克莱恩提出了公共利益是受益尽量广，对受益人生活尽量有益的事物的“量广”、“质高”理论，很有影响。参见城仲模：《行政法之一般法律原则（二）》，台北三民书局1997版，第161页。
　　②比较流行的最大多数人的最大利益论、公共需求论、综合利益论等都是从实体角度来界定公共利益的。参见肖顺武：《公共利益研究――一种分析范式及其在土地征收中的运用》，西南政法大学2008年博士研究生论文。
　　③该事件之始末根据相关新闻媒体报道整理而来。
　　④本表根据第二部分和以下新闻制作而成：朱红军《百亿化工项目引发剧毒传闻 厦门果断叫停应对公共危机》（南方周末网2007年5月30日）。
　　⑤当时如何启动座谈会，如何产生代表，政府的每个步骤都有几个方案备选，同时参考网上舆论，尤其是负面意见，细节尽量细化、透明，不落把柄。摇号过程中为避免不公正形象，政府选最纯洁的小朋友来进行，还采取两百个号拿两百次。政府还把两个反对意见最强烈的人请去现场，且抽号过程通过厦门电视台在晚上黄金时间现场直播。详见朱红军：《“公众参与”背后的政府考量》（《南方周末》2007年12月20日）。
　　⑥《对�厦门市重点地区（海沧南部地区）功能定位与布局环境影响评价�“公众参与”主要意见的回复》一文中的观点统计分析显示：（1）电子邮件：针对海沧南部地区的功能定位和空间布局，80.5％的电子邮件建议政府应该选择发展城市次中心，而不应该选择发展石化工业区；19.5％的电子邮件表示支持发展化工区。66.2％的电子邮件明确表示反对PX项目建设；3.8％的邮件表示支持建设。（2）电话：2380件来电记录中，明确表示政府应该选择发展城市次中心，而不应该选择发展石化工业区有105人；明确表示支持发展化工区的2人；明确表示反对PX项目建设的有1893人；支持PX项目建设的有114人。（3）在厦门市政府组织召开的两次公众参与座谈会上，参会的普通市民共有107人，会上发言的有106人，在参会的人大代表和政协委员中，发言的共有14人。反对建设PX项目的发言者占发言人数的71%。（4）信函：47件市民来函中，6件是联署签名的（2491人），3件是企业来函。从联署签名的信中可看出，污染现状长时间不能得到解决是反对建设PX项目、反对化工区发展的重要原因。
　　参考文献：
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　　[2]杨寅.公共利益的程序主义考量[J].法学，2004，(10).
　　[3]李建华.公众应参与“公共利益”的认定[N].解放日报，2005,07,14.
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　　[5]徐银华.论公共利益的概念、范围和判断标准[J].行政与法，2004，(11).
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　　[8]杨临宏，等.行政法学――新领域问题研究[M].昆明：云南大学出版社,2006.
　　[9]王锡锌.公众参与和行政过程――一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007.
　　[责任编辑：王 篆]
　　
　　 收稿日期：2011,04,11
　　 基金项目：中国人民大学研究生科学研究基金项目“我国城市社区居民自治的困境及其法律对策研究”（11XNH014）。
　　 作者简介：沈太霞(1981-)，女，河北阳原人，中国人民大学法学院博士生。

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