【从特权福利到公民权利】 公民的基本权利的福利模式

　　[摘要]《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)明确提出，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。对学前教育普惠性原则的坚持受到国家福利制度改革、义务教育均衡化发展要求、学前教育自身发展三方面因素的影响。普惠性学前教育的核心内涵是普遍惠及、人人享有，其基本属性是高包容性、非竞争性、非排他性。在现阶段实施普惠性学前教育，有助于通过教育公平实现社会公平，阻断贫困代际循环。坚持学前教育普惠性原则，必须从农村、西部等薄弱地区开始，由政府主导，多种形式举办普惠性幼儿园，以满足人民群众自由选择幼儿园的需要。
　　[关键词]《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》；特权福利；公民权利；普惠性；学前教育
　　[中图分类号]G610[文献标识码]A[文章编号]1004-4604(2011)01／02-0007-05
　　
　　《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)明确指出，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”，强调要“大力发展公办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”，同时“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”，要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。《若干意见》没有对什么是普惠性学前教育作出明确界定，但是通观全文，一些核心词汇反复出现，从某种意义上诠释了普惠性的核心内涵，如广覆盖、保基本，面向大众、收费较低等。本文聚焦“普惠性”这一创新概念，追溯其出台背景，厘清其核心内涵、可能的社会功能和具体的实施策略，以期深刻领会《若干意见》精神，坚持学前教育的普惠性原则。
　　
　　一、坚持学前教育普惠性原则的原因
　　
　　《若干意见》对学前教育普惠性的强调不是偶然的，是我国从建国初期的强调政治建设到改革开放后的强调经济建设，再到当下的致力于社会建设的必然结果。在一系列因素的共同作用下，在2010年这个特殊的时间节点上，《若干意见》旗帜鲜明地提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。
　　
　　1　国家福利制度改革从强调弱势补偿到追求公共福利
　　福利制度是包括基本的医疗、教育等内容的社会保障制度，是一个国家政治经济与社会制度等综合作用的结果。一个国家实行的福利制度既受到当前主要社会思潮的影响，又与传统文化、政治理念和制度、经济结构、政策安排等密切相关。我国的福利制度经历了一个从扶危救困到道义性关怀，再到关注公共福利的转变过程。无论是扶危救困还是道义性关怀，本质上都是一种消极福利观，惠及的是遭受磨难的特殊群体。而对大多数老百姓而言，由于社会保障制度不健全，个体不得不通过各种方式实行自我保护。如果说扶危救困和道义性关怀更多的是一般性道德要求下的补缺型的保障模式，那么作为公民权利的社会福利制度则是一种政治道德下的普惠型保障模式。在维护公民权利的政治理念下，所有社会成员都拥有了政治上和道德上的平等地位，促使社会福利改变了以往的慈善救济性质，从慈善救济演变为制度福利。
　　当下，我国经济生活已发生了较大变化，改革开放30年的巨大成果为社会福利制度从补缺型转向适度普惠型提供了物质基础。1978年我国的GDP为3624亿元，2006年突破20万亿元，增长了约55倍。然而，以社会保障总支出占GDP的比重作为衡量指标，国际上发达国家大多在30％以上，中等发达国家在20％左右，而我国2004年为3.5％，2007年不到5％。由于总体水平较低，所以社会各方面的福利都处于较低层次，在教育上尤其如此。例如，2006年我国教育财政支出占GDP的比重仅为2.27％，而世界平均水平在1995年时就达到了5.5％j从学前教育来看，OECD国家的学前教育支出占GDP的比重平均为0.5％，而我国则一直徘徊在0.06％左右。这一比重比巴西(0.3％)、墨西哥(0.7％)、印度(0.1％)、俄罗斯(0.5％)等人口大国都低。如此有限的经费投入很难使我国的学前教育惠及更多人群。更糟糕的是，有限的教育投入，大多数又被特权阶层享用了。这种财政投入方式使我国的学前教育投入历来被人称为锦上添花式的特权福利。
　　从促进社会公正、保障公民权利的角度看，我国的福利制度亟待重新设计，亟待从补缺型发展为普惠型，从特权福利发展为公共福利，以保证每个公民公平享有改革开放带来的发展成果。基于此，政府必须承担起更多的福利责任。从本质上说，公共福利是国家向享有公民权的国家公民支付的一种“社会红利”，全体公民具有平等的共享权。因此，在发展学前教育上，坚持普惠性既是对以往财政投入方式的纠偏，也是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的必然选择。
　　
　　2　义务教育均衡化改革的推动
　　强调坚持学前教育的普惠性，既与国家福利制度改革的大背景有关，也与学前教育置身的小场域――教育自身的发展状况有关。1986年我国开始实施义务教育，经过20余年的推广普及，义务教育已深入人心。从2006年开始，我国进一步推动义务教育免费化、均衡化，力求使每个学生都能公平地接受均等的义务教育。学前教育是义务教育的准备阶段，幼儿能否接受有质量的学前教育直接影响到其在义务教育阶段的学业表现与行为习惯。更重要的是，很多研究表明，除了入学准备外，高质量的学前教育对儿童的一生都有影响，对其成年后的社会成功大有裨益。
　　2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确指出要“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会”。这种普惠性的教育观不仅影响义务教育领域的相关政策制定，也为坚持学前教育的普惠性提供了政策依据。
　　
　　3　学前教育日益成为事关民生的重大问题
　　自上个世纪末以来，随着国企改革和行政事业单位改革，我国公办幼儿园的数量急剧减少。最近几年，“入园难”“入园贵”问题屡见报端，学前教育成为事关民生的重大社会问题。2010年，幼儿园安全事故频发，无辜的孩子成为社会冲突的替罪羊。幼儿园、学前教育不断被推上政策制定的前台，成为政府必须直面解决的重要问题。
　　在《教育规划纲要》面向社会征求意见期间，广大学前教育工作者、家长纷纷建言献策，使有关学前教育的意见与建议始终排在网络民意调查的最前面。空前聚焦的社会舆论和网络民意使学前教育的普惠性变得日益迫切。为了顺应民意，解决学前教育面临的根本问题，继《教育规划纲要》后出台的《若干意见》最终明确了必须坚持学前教育普惠性的原则。 　　
　　二、学前教育普惠性的主要内涵
　　
　　坚持学前教育的普惠性，是政府顺应民意的明智选择。从字面上看，“普惠性”强调的是普遍惠及、人人享有，核心属性是高包容性、非竞争性、非排他性。所谓高包容性是指学前教育的经费投入不仅惠及特权儿童、弱势儿童、残障儿童，更包括其他所有儿童。普惠性不是一种有偏向的福利观，而是一种均等的福利观，尊重的是全体公民的权利，不受身份、阶层、经济条件等影响。所谓非竞争性是指学前教育作为公共福利制度的一部分，公民无须通过竞争就能获得享有权，无论这种竞争是以权力资本、经济资本还是文化资本的方式呈现的。所谓非排他性是指所有儿童都能享受学前教育的益处。从这些核心属性看，普惠性学前教育是我国福利制度从补缺型走向普惠型的自然延伸。
　　学前教育普惠性的内涵非常丰富，主要包括三个层面。一是指受惠面的普遍化、扩大化，依据的标准是公民权利而非身份地位；二是指幼儿教育作为公共产品之一，由政府承担施惠方的责任；三是指普惠性学前教育的核心目标是普及学前教育，提升学前教育质量。《若干意见》中用了一些词汇对普惠性作了补充说明，如“广覆盖、保基本”“面向大众、收费较低”“覆盖城乡、布局合理”“基本的、有质量的”“方便就近、灵活多样、多种层次”等。这些补充说明有助于我们更好地把握学前教育普惠性的核心内涵。
　　《若干意见》共有四处提及“普惠性”，其中有两处是与“民办幼儿园”组合在一起的。这似乎让人有点困惑：“普惠性民办幼儿园”何以可能?如果以上所说的普惠性学前教育的核心属性是建立在民办幼儿园的基础上的，那我们有足够的理由担心普惠性何以可能。因为在我国的福利制度改革中，政府一直扮演着重要的施惠方角色。普惠性民办幼儿园的表述很容易使人联想到市场、营利等与普惠性格格不入的东西，尤其是在市场自身还不够规范、民办幼儿园社会声望欠佳的情况下。众所周知，公共福利的最大特点是其公共产品和生活必需品的属性，群众生活离不开，私人又无生产动机，因此主要依赖国家提供，政府成为主要的施惠方。应该说，《若干意见》中提出的坚持学前教育普惠性是国家保障社会公平、干预社会经济生活的结果，是一项重要的社会政策。如果目前政府尚无完全承担的能力，那可以从适度普惠做起，借助社会各方力量共同完成学前教育普惠性、公益性的目标。事实上，对于学前教育普惠性，《若干意见》隐含了这样的评价标准，即政府与社会力量、民办幼儿园共同提供的普惠性学前教育必须既是“基本的”，又是“有质量的”。
　　
　　三、学前教育普惠性的社会功能
　　
　　《若干意见》明确提出的“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”是我国第一次在政府文件中对“学前教育为什么人服务”，如何举办“让人民满意的学前教育”进行准确界定，也是对我国多年来学前教育的城市偏向性、特权福利性的纠偏，明确地表述了政府在发展学前教育上的保底性角色与责任。这也是我国政府在政策取向上的重大转型，是政府致力于社会建设、关注社会民生在学前教育领域的具体表现。坚持学前教育普惠性，其意义便在于能够推动社会公平，阻断贫困代际循环。
　　
　　1　通过教育公平推动社会公平
　　在我国的社会政策领域，无论是建国初期还是改革开放后，实行的政策都是有所偏向的。长期的政策偏向在一定程度上导致我国城乡之间、东西部之间的差距越来越大。当下，如何促进社会公平成为政府关注的核心议题。
　　教育公平是社会公平的重要表现之一。普惠性学前教育的提出是政府解决教育不公平的重要举措之一。弱势群体的问题不解决，很容易造成弱势群体与强势群体的对立与冲突，进而影响社会的稳定与发展。当前我国存在的“入园难”其实不是一个总体性现象，而是一个阶层化的现象，即处于社会上层的精英人士对优质幼儿园的诉求无法全部得到解决，处于社会底层的普通百姓对符合标准又收费较低的幼儿园的刚性需求也有待满足。要促进教育公平，政府需要走保底路线。精英人士对高端幼儿园的弹性需求可以交给市场去解决，底层百姓对标准幼儿园的刚性需求则必须由政府来满足。无论在哪个国家，一个公平公正的政府首先要做的是捍卫弱者的基本权益，至于政府如何去捍卫弱者的权益，是由政府完全买单，还是动员社会力量一起参与，这是政府的策略选择问题，而是否保护了弱者的权益则是政府的行动原则问题，这两者是有根本性区别的。从目前我国的整体教育情况看，学前教育确实欠缺公平，亟须政府有所作为。
　　
　　2　救助弱者以阻断贫困代际循环
　　教育在促进社会流动、瓦解贫困代际循环方面能够发挥特有的作用，尤其在我国社会结构还未定型，社会流动空间仍然较大的情况下，更是如此。当下在学前教育中处于弱势地位的儿童并非自然意义上的弱势儿童，其弱势地位是由社会导致的。可以说，这与我国沿袭多年的城市偏向、东部偏向的社会政策有很大关联。为了打破这种社会力量对弱势儿童的结构性约束，政府必须通过政策调控和外力干预适时介入，使处于社会弱势地位的儿童能享受到基本的、有质量的学前教育，实现贫困代际循环的局部突围。
　　“普惠性”一词内生着对公平公正社会的积极诉求，是关注民生的政府的应然选择。学前教育只有惠及底层，惠及众生，才能在最大意义上发挥学前教育为儿童一生奠基、增进家庭幸福、促进社会和谐的作用。
　　
　　四、坚持学前教育普惠性的策略
　　
　　学前教育是国民教育的第一阶段，也是十分重要的社会公益事业。发展学前教育事关千家万户的切身利益，是保障和改善民生的重要举措。2009年，我国的学前三年毛入园率还只有51％。为了更好地满足广大人民群众对学前教育的迫切需求，解决好“入园难”问题，推动普惠性学前教育的实现，我们必须认真做好以下几个方面的工作。
　　
　　1　明确政府的公共福利责任主体角色
　　《若干意见》明确指出，发展学前教育必须坚持公益性与普惠性，这就要求政府发挥公共福利责任主体的作用，通过提供公共产品来调节社会公平，维护公民的基本权利。在此前有关学前教育的社会政策中，政府总是最后一个出场，承担了有限的社会福利责任。
　　在西方，关于公共福利到底该来源于国家还是来源于社会，或者由两者混合提供，一直都存在争论。一般而言，“福利国家”的政策模式和发展战略强调国家以社会保障和公共财政的手段来确保公民的基本生活，㈨而“福利社会”则主张通过非政府组织、社区、家庭和志愿者或者通过市场机制来满足人们的福利需求。在吉登斯看来，在发展公共福利上，政府要采取的既不是“左”的完全福利国家的路线，也不是“右”的完全福利社会的路线，而应当走第三条道路。他倡导一种积极的福利观，认为公民个人和政府以外的其他机构都应当为公共福利作贡献。我国学者也根 据中国的国情强调混合福利的可行性，认为福利需求多样性必然要求福利主体多元化，国家与社会在促进社会福利中必须扮演不同角色，发挥不同作用。
　　除了明晰公共福利的供给主体外，在公共福利的供给方式上也存在着争论。此前在学前教育上，公共福利具有某种特权偏向性、弱势偏向性。普惠性学前教育的提出强调的是人人享有，以需求群体为供给对象，而不是以特定身份、社会状态作为供给对象的区分标准。
　　
　　2　举办公民可自由选择的普惠性幼儿园
　　我国目前的学前教育资源存在着数量不足、资源不均、公办与民办差距过大的问题。要实现普惠性学前教育，必须转变办园观念，坚持以服务群众为宗旨，因地制宜，从实际出发，提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务，建设数量充足、条件达标、收费合理、面向区域内所有适龄儿童的普惠性幼儿园，让群众有更大的选择空间。
　　就公办幼儿园的建设而言，有必要多建一些标准化的公办幼儿园，而不是豪华奢侈的公办幼儿园。对于愿意提供普惠性服务的民办幼儿园，则要给予一定的支持。例如，宁波市鄞州区采取扶持与监管并重原则，积极引导民办幼儿园提供普惠性服务，鼓励有资质的社会力量举办面向大众、收费较低、管理规范的民办幼儿园，确保人民群众享受高质量的学前教育服务。
　　公办幼儿园的标准化、民办幼儿园的普惠性在某种意义上会弱化现有的公办与民办之间的较大差距，扫清横亘在公办与民办之间的等级壁垒与制度差距，让群众在缴费大致相当的情况下自由选择公办或民办幼儿园。
　　
　　3　财政投入要向农村等弱势地区倾斜
　　实现普惠性学前教育的关键在政府投入。对于农村地区、西部地区的地方政府而言，财政有限是其不得不面对的现实问题。因此，要想使人人都能享有普惠性学前教育，中央政府必须在财政投入上有所倾斜，设立西部、农村地区的发展基金和专项计划，着力扩大农村普惠性学前教育资源，提高学前教育普及率。
　　此外，《若干意见》还强调将扶贫助学范围从低保家庭学前儿童向低保临界家庭学前儿童延伸。在解决城区幼儿“入园难”问题上，《若干意见》较多强调了加强小区配套幼儿园建设。地方政府可以要求新建小区的幼儿园建成后，无偿交付当地教育行政部门，举办公办幼儿园，优先满足小区居民子女的入园需求。在一些小区配套幼儿园有限的地方，可以考虑采用增加现有公办幼儿园在园幼儿学位的方法来扩大普惠性公办幼儿园的受惠面。
　　我国当下社会正经历着急剧的社会转型。转型容易带来一系列的政策动荡和利益冲突。如果政府正视民生问题，普惠性学前教育就不会只是一个存放在文件中的概念，而是会演变成政府的一系列政策规范。我国今后的发展重心正从经济发展转轨到社会建设，从利益博弈跨越到价值博弈，社会的公平、公正将作为核心价值取代效率杠杆。我们相信，通过全面协调社会关系，重建社会秩序，普惠性学前教育将会真正实现。
　　
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