国内开发区发展面临重大调整 开发区如何高质量发展
时间：2019-04-15 03:30:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
开发区是中国经济发展中的一种特殊的载体，在中国的改革开放中发挥了重要的作用。然而，在经过了二十多年的发展之后，国内的开发区普遍遇到了困境：土地开发模式遭遇挑战、开发区的产业结构升级遇到困难、招商引资进入恶性竞争局面等等。随着中国经济的发展，开发区的发展面临重大调整，开发区的命运是否会因此而改变？
开发区在中国经济中发挥了重要作用
中国的经济开发区，在广义上包括经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区、综合开发区以及国家综合配套改革试验区等，它们虽都具有享受特殊经济政策的共同特征，但相互之间也有明显的差别。从狭义来讲，经济开发区是指不包括经济特区和综合配套改革试验区的其他上述区域。
过去二十多年，我国开发区经历了从无到有、从少到多、从小到大的过程。截至目前，国家级经济技术开发区总数已达到131个，省级开发区776个，地市级近千家。开发区推动了各地经济发展，也明显增强了政府财税实力。以国家级经济技术开发区为例，2010年已纳入统计的90个国家级经济技术开发区实现地区生产总值26849亿元，财政收入5627亿元，税收收入4650亿元，实际利用外资金额306亿美元，分别占全国不小的比重。另外，据估计，国家级开发区经济总量占所在城市GDP比例的平均值为13%，区内产业结构中服务业比例平均达23%，其开放水平占据当地高点。高新技术开发区的经济贡献也不小，科技部部长万钢2012年3月在 “中国发展论坛”上披露，我国88家高新技术开发区，2011年实现营业总收入13.16万亿元，工业增产值增加了2.74万亿元。
各地希望通过开发区获得经济的飞跃式发展。以重庆为例，该市两江新区于2010年制定了“三步走”发展战略，即“两年初见成效，五年形成框架、十年基本建成”：到2012年，实现地区生产总值翻番，超过1600亿元；到2015年，超过3200亿元；到2020年，两江新区将建成功能现代、产业高端、总部聚集、生态宜居，具有国际影响力和内陆开放示范效应的新区，GDP达到6400亿元，工业总产值达到10000亿元，相当于10年“再造一个重庆工业”、“再造一个重庆经济”。从类似的庞大发展计划来看，地方政府在开发区的建设上下了重本，寄予了重要的期望。
但是，改革开放三十多年来，我国经济社会各个方面都发生了巨大的变化，当前开发区也面临新的形势。具体来说，包括区域优惠政策走向终结、土地调控力度明显加强、劳动力成本上升、节能减排压力不断增大等。长期积累下来的问题越来越多、越来越棘手。而且，国内外经济形势已经发生重大变化。2008 年全球金融危机的爆发使得以发展外向型经济为主的开发区遭受首当其冲的打击。受国际金融危机影响，发达国家和世界主要经济体经济增长开始放缓或陷入衰退，国际需求大幅下降，跨国公司的投资意愿和能力双双下降，新增投资出现萎缩，进而影响到我国吸引外国投资的进度，开发区整体吸引外资增速回落，部分外资项目撤离，招商引资形势严峻。2010年，已纳入统计的90个国家级经济技术开发区中，有16个实际利用外资金额同比负增长，有23个开发区呈现个位数增长。2012年各地经济增速下滑，更是加大了开发区招商引资的压力。这些新形势使各地开发区建设面临各种问题，转型已迫在眉睫。
开发区成也土地，败也土地
开发区在各地如雨后春笋般涌现，并取得不少经济上的成绩，在很大程度上得益于土地开发，即土地财政。然而，土地现在已逐渐成为许多开发区头疼的头等大事。
一方面，土地指标已成开发区发展的一大束缚。针对全国各类开发区过多过滥，占用大量土地的问题，2003年7月起，国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作。经过集中清理整顿、规划审核、设立审核及落实四至范围等几个阶段的开发区清理整顿工作，到2006年12月，全国各类开发区由6866个核减至1568个，规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。从那时起，开发区审批权上收，各地开发区建设必须获得国务院或者省级政府审批。不过，现在部分地区已出现超规格开发现象，这充分说明开发区用地空间受限程度之深。2011年10月，央视《焦点访谈》报道，四川省广元市朝天区中子镇为建设工业园区，征地约1000亩。但当地国土资源局一名官员表示，该市仅向四川省政府报批征收460亩土地，这与实际征用的1000亩土地相距甚远。更为严重的是，这460亩已征收的土地涉嫌违规报批。广元市朝天区工业和信息化局局长张玉雄解释，兴建该工业园区是经过“市上审批的”。但依据现行规定，开发区应由国务院或省级政府审批。而且招商惨淡，工业园内约有900多亩土地闲置。
以湖南省为例来看各地土地指标问题的严重性。清理整顿过程中，国家核定湖南省77个开发区规划总面积为384.2平方公里，平均每个开发区不足5平方公里，其中部分开发区核定面积不足1平方公里。除极少数开发进度不快的园区外，绝大多数开发区原核定的四至范围内的土地早已开发完毕，被迫在区外寻求发展空间，对园区长远发展和产业合理布局带来了较大影响。2010年底，湖南省77个开发区已开发土地面积达629.7平方公里，远远超出了国家核定的规划面积，只好用“扩区调规”来保持其“合法性”。而另一方面，每年新建项目用地需求倍增，而分配给各地的用地指标十分有限，全省开发区项目等土地供求矛盾十分突出，大多数园区招商引资项目无法及时落地。特别是那些未批准为省级开发区的工业集中区，项目用地需单个临时报批，周期更长，困难更多。用地指标偏紧及审批周期过长成为影响开发区发展进程的重要因素之一。
土地指标受限之下，各地开发区借升级之名，行扩区之实则是必然。不仅仅是高新区升级为国家级，市级高新区正在努力成为省级。资料显示，目前广东省内的21个地级市，其中有20个地级市无一例外都已经设立了省级乃至国家级高新区。不仅仅科技部相关的高新区，商务部相关的开发区也处于这波升级风潮之中。以安徽为例，据了解，安徽省内的宣城、新芜、宁国、淮南和马鞍山慈湖等都在申请成为国家级开发区和高新区。开发区和高新区追逐升级，不仅是为了能享受更为优惠的政策外，扩区成为部分地区的不二动作。以广东仲恺高新区为例，从2011年年初开始，惠州对仲恺高新区进行扩区，将周边一些乡镇和部分基地并入，面积由原来的12.9平方公里一下子扩大至320平方公里，地域面积扩大了近25倍。除此之外，一些高新区和开发区还采取一区多园的模式来扩大版图。 另一方面，开发区土地闲置和土地低效利用的情况并不鲜见。国土资源部2012年4月发布的《国家土地督察公告(第5号)》就显示，在国家土地督察系统2011年的例行督察中，发现一些地方土地闲置现象大量存在且未得到有效处置，部分开发区和工业园区不同程度存在土地闲置以及土地利用效率低的问题。43个城市918个项目存在土地闲置，涉及面积8.84万亩。土地闲置面积折合为58.96平方公里，这和2010年扩区之后的北京亦庄经济技术开发区（58.8平方公里）大体相当。这一例行督察只涉及30个省区市的64个地级以上城市所管辖的564个县区，共审核土地卷宗32.45万件、涉及土地面积713.33万亩，实地核查项目4.32万个、涉及土地面积155.28万亩，因此，可以估计，全国各地开发区土地闲置面积将相当可观（见表1）。
土地利用效率高低没有统一的标准，但与先进地区对比就可以得出结论。以部分开发区对比，可以发现各地土地利用效率还有很大差距。2012年5月初，合肥市市委书记吴存荣表示，“我省省级以上开发区产出平均水平连上海、苏南的五分之一都不到”。 他要求各县市区、开发区要“以亩产论英雄”。
过去各地开发区通过土地开发获得了迅速发展。如今土地指标受到严格控制、土地闲置和土地低效利用并存，如何突破这些瓶颈摆在了各个开发区的面前。
开发区在产业优化上仍无突破
开发区遍地开花的结果之一是没有特色，产业趋同严重。不同地区的开发区之间、同一城市的不同开发区之间，同类产业或产品仍然存在重复投资和过度竞争问题。在国家级经济技术开发区中，主导产业的雷同度也很高。绝大多数的国家级开发区都把目前国家鼓励发展的战略性新兴产业作为自己发展的重点，如几乎每个国家级经济技术开发区都在积极发展电子信息、生物医药、光电一体化等产业。
另外，“拣到篮子就是菜”的思想没有明显的改变。在很多开发区，工业仍是绝对的主角，而且因招商引资之需，大量高耗能、高污染的产业存在。高新技术产业、现代服务业在一定程度上还处于初步发展阶段。
以广西壮族自治区为例。2011年末，全区37个重点园区规模以上工业主营业务收入居前的八大行业分别是交通运输设备制造、专用设备制造、农副食品加工、石油加工、有色金属冶炼及压延加工、电气机械及器材制造、通信设备计算机及其他电子设备制造和化学原料及化学制品制造，八大行业合计占园区工业的69.3%。工业企业主营业务收入中，传统产业所占比重仍接近九成，而高新技术产业只占10.5%。37个园区中，23个园区高新技术产业收入占比在5%以下，其中11个园区无高新技术产业。
不少资源型城市所设的开发区，则陷入了“资源开采——房地产经济——民间借贷”的恶性产业困境。最典型的例子是内蒙古鄂尔多斯的康巴什新区，已获得“鬼城”之称。媒体最近则开始关注以煤炭起家的陕西榆林，担心该市会成为第二个鄂尔多斯。据报道，位于榆林市西南方向的经济开发区，是在百里荒漠上建起的一座新城。如今，这里成为中高档楼盘聚集的地方，房价也由2005年的800元/平方米上涨到目前最高的1万多元，七年时间上涨了10多倍。有学者测算，榆林的民间资本至少在2000亿元，且主要流向了能源矿产和房地产两个行业。房价高企和民间借贷活跃，这和开发区本身所担负的产业发展职能已经渐行渐远，同时意味着背后隐藏着巨大的风险。
开发区招商引资的恶性竞争加剧
按照国家政策，在2008年新实施的《企业所得税法》将内外资企业所得税率统一后，各地开发区招商引资在方法上应该转向，适应从政策优惠到产业优惠的转变。但各地政府基于GDP为主的政绩考虑，争相利用开发区开出各种优惠措施，比如土地压价、税收优惠、财政补贴等，以获得大体量的招商引资项目。
近年来，各地对大项目的竞争不少。一线城市对马士基、富士康、欧洲空客等项目曾展开激烈竞争。各地以获得世界500强企业投资为招商引资重要政绩之一，也间接说明了竞争的激烈性。比如：2012年4月，西安市表示已有40个世界500强企业的投资项目在该市经开区“落地生根”；天津滨海新区则透露，投资新区的世界500强企业已超过110家；重庆市有关领导表示，截至2011年底，落户重庆的“世界500强”企业已超200家，其中外资企业已达154家；北京亦庄经济技术开发区目前已获得了75家世界500强企业投资的108个项目。 恶性竞争的一个典型例子是，西安高新区以巨额代价获得三星电子闪存芯片项目。据估算，该项目一期第一阶段投资将达70亿美元，若三期投资顺利完成，总投资约为300亿美元。显然，这对于国内任何一座城市，都具有不言而喻的吸引力。在这之前，北京、重庆等城市，都曾经与三星方面沟通，希望项目落地。结果最后是西安胜出：2012年4月2日，三星电子召开董事会并宣布，确定在西安市建设闪存芯片工厂。不过，西安为争取到这个项目也付出了很大的代价（见表2）。据媒体测算，西安为三星项目付出至少2000亿元。而且，“实际付出的还可能更多，”一位陕西省官员说，“因为所得税优惠只能减免省级以下部分，上缴中央的比例并不能减免，地方财政可能需要代替企业支付这一部分。”2000亿元对于2011年经济总量为3864.2亿元、地方一般预算总收入为650亿元的西安来说，不是一个小数目。2000亿元的引资代价相当于当地2011年GDP的52%，同年地方财政一般收入的629%。也有人提出，2000亿元的估算过高，因为高新区的地价只能以工业地价来计算，对地方政府来说并太高的成本。但不管如何计算，西安对此项目而做出如此大的让利，很有饥不择食、不计后果的意思。
管理体制仍处于极度混乱的局面
在各种因素的影响下，使得当前各地开发区管理体制出现多种形式，如表3所示。
准政府的管委会体制在各地开发区中最为普遍。但这种体制也出现了一些新的情况，如“一区多园”和“园区共建”。前者以北京中关村科技园区为典型，下面又分为海淀园、丰台园、昌平园等十个园区；后者则在沿海地区涌现。在长江三角洲地区，到目前为止，上海、浙江、江苏、安徽四地参与合作共建的园区已逾200个，涉及政府部门、各类园区、企业、机构等近500家。长三角地区合作共建园区主要有两种模式：一是股份合作管理模式，二是异地生产、统一经营模式。“园区共建”虽然一定程度上实现了两地甚至多地的资源配置，但也加大了开发区的管理难度，各方利益协调比较困难。 开发区与行政区管理合一的管理体制能否落实，主要取决于能否获得中央的批准。现在许多地方争取设立“新区”就是想通过这种方式，获得更大的政策及资源自主权。当前，上海浦东新区和天津滨海新区都属于这种体制。从2005年开始，国务院陆续批复了一批“国家级综合改革配套实验区”，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等相继设立。2010年，国务院又先后批准上海、天津两地的行政区划调整，浦东新区和滨海新区相继获得行政区身份。其他不少地方正在为此努力，但进展颇为艰难。例如，2010年底，北京大兴区与亦庄经济技术开发区开始进行行政资源整合，目的是打造“京南新区”。实际上，与大兴区行政资源整合后，亦庄经济技术开发区曾向大兴扩区12平方公里。2012年5月，大兴区产业发展促进局相关负责人表示，亦庄将在此基础上再向大兴扩区26平方公里，扩区方案已上报国务院。截至目前，建设“京南新区”的想法并未获得中央的积极回应，尽管北京经济技术开发区网站已公布“2011年新区主要经济指标完成情况”等新区信息。而有时将开发区与行政区人为强行合并，则可能形成社会不安定因素。例如，2011年10月，重庆万盛区和綦江县合并为綦江区，当地群众向有关部门反映了一些担心和具体问题，但一直未得到解决。2012年4月，重庆市万盛经开区发生部分居民人群聚集事件，引起社会关注。
以企业为主体的开发体制因最初出现在深圳蛇口，因此被称为“蛇口模式”。从1992年开始，蛇口慢慢沦为一般性的开发区。制度再无新意，而2平方公里的面积又掣肘了其与国内其他开发区的竞争。2004年6月，蛇口开发区被广东省政府正式下文撤销。不过这一模式目前使用较少。
综合来看，土地、产业和管理是当前我国开发区存在的突出问题。这些问题对开发区的进一步发展形成很大障碍，也对开发区带动所处地区经济长远发展的作用造成干扰。因此，各地开发区都迫切需要通过转型升级，摆脱当前发展缓慢甚至停滞不前的局面。
开发区今后的发展趋势
未来，遍布中国的各类开发区的发展前景如何？在我们看来，随着中国经济的转型和产业结构调整，国内开发区普遍面临着如何可持续发展的问题。有如下趋势可能会在今后出现：
一是外延扩张式的发展方式在开发区中越来越难。由于城市化的进程，国内土地资源日益紧缺，尤其是在东部发达地区，土地资源的成本将越来越高。在政策面上，今后中国的土地资源管理也将会越来越严格。这种背景下，开发区外延式扩张的发展方式将不可持续。
二是各地开发区的雷同发展将面临调整。过去二十多年，国内开发区基本上走过了相互模仿、雷同发展的过程。当开发区和招商引资都进入“红海”竞争阶段后，结合本地资源进行差异化发展，将成为一些开发区谋求的新发展方式。
三是一部分没有产业支撑的开发区将会实质性地萎缩甚至消亡。由于开发区在各个地方具有特殊的发展地位，地方政府轻易不会放弃开发区的地位。但对于缺乏产业支撑的开地区来说，即使不在名义上取消开发区的名号，估计也有不少的开发区也会因为缺乏实质内容而陷入实质性的萎缩甚至消亡。
四是开发区升级的压力将普遍加大。随着国内外产业转移的新发展，中国不少承接大量出口加工业务的开发区也面临调整。我们的调研显示，很多大的外资代工产业都因为成本问题准备进行转移。这种情况显示，即使是国内有实力的开发区，也面临着较大的升级压力。一旦旧有的模式不能持续，有什么新的产业能够维持开发区的发展？这是一个普遍的问题。
（作者单位：安邦集团研究部）
