公共行政与行政环境的关系 [和谐社会视野下的公共行政：一个新的行政观]
时间：2019-01-15 03:41:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:自上世纪下半叶以来，西方兴起了新公共管理运动和公共治理运动，并且进行了大范围的实践。这种管理和治理模式的更新对我国当前的行政改革具有启发意义，但是我们不能盲目的移植西方的管理或治理制度，而应该结合中国当前的实际，从马克思主义理论出发，在和谐社会理念的指导下建设有中国特色的公共行政体制。
关键词:公共管理；善治；和谐社会；公共行政
随着中国经济改革的深化，相应的行政、司法等方面的制度改革都要跟进，以适应经济发展的需要。其中首当其冲的就是公共行政的体制改革，因为如何应对日益严峻的全球性问题的挑战，化解国内社会转型期所积聚和引发的种种危机和风险，进而构建社会主义和谐社会，不仅是中国治理的核心和目标，更是公共行政的当务之急。对此，20世纪下半叶在西方兴起和传播的新公共管理运动和治理、善治理论无疑给我们带来了不小的启示，不过同时也引发了我们思考:新公共管理运动是否可以在中国畅通无阻？当下的中国公共行政能否按照新公共管理理论进行变革?善治理论是否代表人类未来政治和行政的发展方向?立足于中国的基本国情并借鉴西方理论来探讨中国公共行政――达到社会和谐的路径就具有极其重大的现实意义了。本文将从分析新公共管理运动和治理、善治理论的兴起入手（关于公共管理、治理、善治、公共行政的关系笔者将在文中进行界定，为了更清楚的阐述我国和谐社会公共行政和西方的不同，笔者倾向于把治理和善治的理论独立出来，而不是仅仅列为新公共管理的一个渊源），通过对比中西历史背景和现实状况的差异来努力回答这些问题，并且从中国当前和谐社会建设的视角出发，提出改善我国公共行政的建议。
一、新公共管理运动与公共行政
新公共管理运动是公共部门尤其是政府部门管理实践的一次深刻变革。它不仅席卷了西方发达国家，对发展中国家的影响也日益显现。很多人发现，固守于传统的行政管理理念无助于行政效率的提高，不仅如此，来自于公众的抱怨、抨击和期望迫使公共部门急切地找寻到解决日益复杂的社会公共事务的恰当方法、工具和理念，于是在实践和理论两个层面上，新公共管理就应运而生了。具体而言，20世纪70年代末兴起的新公共管理运动，开始关注的只是策略、政策、知识和技能的“公共管理”，还被看作是公共行政下面一个较低层次的技术性领域，是范围更大的公共行政或公共事务的一个分支。它是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理计划、资源配置、财政管理、人力资源管理以及进行项目评估与审计。此时公共管理之所以叫“新”，就是以此“公共管理”为参照的。
进入20世纪80年代尤其是90年代以后，为适应全球化、信息化及国际竞争加剧的趋势，迎合国内公共服务需求的增加以及提高政府效能的呼声，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，促使传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。改革的广泛性、全面性和激进性是前所未有的。“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家。西方各主要国家根据本国的实际，分别制订了各自的政府改革方案，如美国的“企业化政府”改革运动、英国的“管理主义”运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、葡萄牙的“公共选择计划”以及澳大利亚的“财政管理改进计划”等。随着政府改革实践的不断丰富，公共管理研究得以继续发展，并汇聚了政策学派、公共行政、工商管理、公共选择学派以及政治学等不同学科的学者。显然，此时的“公共管理”才是人们通常提到的新公共管理。欧文•休斯认为，这种新公共管理包括了公共行政。从公共行政转变为公共管理，意味着理论与实践上的重大变化:公共管理不仅关注政府内部事务、程序管理和办公室管理，还关注外部环境、战略、组织广泛的使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，以及对取得结果、改进技能和增强责任的强调；尤为重要的是，依据“行政”概念而发展起来的公共服务，同依据“管理”概念发展而来的公共服务是不同的，而采用公共管理则更有助于人们深入思考政府体制与政府观念的变革问题并付诸实践。
新公共管理和传统行政相比在公共事务治理主体、治理方式、公共利益、价值导向、公共权力、公共参与、公共政策、公共责任等方面存在很大的差异，毫无疑问，新公共管理运动为传统公共行政弊端的革除注入了一股全新的活力。
二、“治理”和“善治”理论与公共行政
20世纪80年代末90年代初，治理理论开始兴起于西方发达国家。一时之间，治理迅速流行，以至于鲍勃•杰索普(B.Jessop)认为“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。
治理的理论主要是沿着两条路线展开的，一是国际援助机构的发展研究，另一是福利国家危机所引发的公共行政变革。其中一条路线，即国际援助机构在对发展中国家援助过程中发现，不少援助项目之所以无法有效实施，主要是因为受援助国的政府和公共部门的治理能力出现了危机。1989年，世界银行首先使用了“治理危机”一词来描绘非洲国家面临的问题，随后“治理”就被广泛用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。另一条路线则是二战后西方国家普遍面临的福利国家危机。20世纪60-70年代，福利国家濒临破产，社会福利不但没有刺激个人的创造性反而助长了其懒惰和依赖情绪；社会问题非但没有减少，新问题、新情况反而层出不穷，社会分裂加剧，家庭解体，感情纽带断裂，传统的小社群遭到离弃……因应社会的需要，公共行政领域兴起了一场大变革。政府缩小规模，从经济领域大踏步撤退，“市场化”、“以企业家精神改造政府”成为指导性理念，签约外包、合同采购、公私合营、国有企业私有化……，各种新的公共行政方式日新月异，其典型就是英国撒彻尔内阁时期与美国里根执政时期。此即为“新公共管理运动”。治理就在这场改革运动中应运而生，这场运动在20世纪90年代后的发展，就开始渗透进了治理理论的要素，接受其理论指导；但是治理理论又超越了新公共管理运动，即发现了社会自组织网络这一新兴事物的治理潜力。实际上，治理机制一直就存在于西方社会运行的实践中，只不过到了20世纪后期，西方社会多元化进程加速，特别是公民社会与国家阻隔的逐渐拉大，社会自主性呼声日益见涨，公共行政领域的“国家空心化”，这些都预示着传统公共行政模式的衰退命运。“乃至70年代，人们对国家的作用不再抱幻想；到90年代，对市场的作用也不再抱幻想，这才重新唤起了人们对这种从未真正消失的事物的兴趣。”而治理理论的提出和阐述则被认为是对实际运行中的治理机制的“重新发现”。
治理理论的创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)认为“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”全球治理委员会则认为，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。它是使相互冲突的或不相同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理有四个特征:它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。简而言之，治理倡导公共管理主体的多元化，是政府与社会之间网状互动的管理过程。治理的目标取向是“善治”，即可以避免“无效治理”并使公共利益最大化的社会协作管理过程。善治是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有十个:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。而这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。
治理和善治理论另辟蹊径不仅摆脱了传统的公共行政模式，而且对新的公共行政改革提出了更高的要求，这是当前我国公共行政改革必须予以重视的。
三、构建和谐社会的公共行政
我国的公共行政体制改革是随着经济体制改革而一步步跟进的，尤其是在我国确立社会主义市场经济的发展目标之后，行政体制的改革也先后走出了：党的十四届二中全会审议并通过《关于党政机构改革的方案》、八届人大一次会议的政府工作报告阐明了公共行政体制改革的原则、方法，以及改革后机构的数量等问题、1995年9月25日，李鹏在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议书的说明》中指出，公共行政体制改革的总设想是“把综合性经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门，把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或者改组为国家授权经营国有资产的单位，或改组为自律性行业管理组织”1997年党的十五大把“推进公共行政体制改革”作为中国政治体制改革和民主法制建设的重要内容之一，这关键的几步。而十七大报告中又提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的新要求。这就要求我们在公共行政体制改革上有新的理念和新的思路，尤其是在当前建设和谐社会的大背景下。构建和谐社会的公共行政，要求我们吸收世界上一切国家优秀的实践成果和理论成果，并结合我国的实际推进和完善我国的公共行政体制。那么面对西方20世纪后以来兴起的新公共管理运动、治理和善治的成果我们如何取舍呢？是一并移植还是启发性接受和探索呢？
丹尼尔•贝尔认为，一个社会的伤痛往往是由于缺乏某种知识所致，制度的创新和移植又总是和相应的知识存量与结构密切相关。故此，我们必须对新公共管理运动的利弊进行全面的认识，对治理和善治的语境进行分析，即使结合中国国情进行的创新也必须紧贴当下建设和谐社会的背景。首先不可否认新公共管理运动革除了传统公共行政的不少弊端，但是新公共管理运动的市场化导向和顾客式的管理民主可能会使我国当前循序进行的公共行政改革失序，再者治理和善治理论本质上在于社会自组织治理，要最大限度的限制政府的作用，这与我国当前阶段政府主导的改革步伐不一致，过于超前，更何况只有获得正当的制度移植的选择逻辑，讨论治理与善治制度的移植才有现实的意义。为此，我们需要的就是把新公共管理运动和治理、善治的某些理念结合我国和谐社会建设的大背景，来实践具体的公共行政改革制度。
为此，构建和谐社会的公共行政首先要做到以人为本。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。把“以人为本”作为“指导思想和原则”写进党的文献是一个伟大的创举，是党在新世纪新阶段作出的重大的历史性决策。在行政管理领域，把“以人为本”作为新的执政理念，提到战略高度来认识，并贯穿行政执法的全过程，无疑对加强物质文明，尤其是政治文明、精神文明建设都有深远的理论意义和重大的现实意义。因为行政管理中贯彻“以人为本”的哲学基础是马克思主义哲学的主体论思想。它科学地回答了中国发展的目的和实质，回答为什么发展?怎样发展?向哪里发展?归根结底，人是发展的手段，也是发展的目的，正如马克思所说，“真正的社会主义”是“每一个人都得到解放，社会本身也得到解放”。
其次，构建和谐社会的公共行政要坚持依法行政、打造法治政府。而法治政府的基本标志是：有限有为的政府（有限是指政府权力能够得到有效的约束，不是一个权力膨胀与不受控制的政府；有为是指政府应该扮演服务者的角色，积极履行公共义务，提供公共产品）、透明高效的政府（透明的政府要求政府要主动接受监督，将一切权力运行在阳光下；高效要求政府行为尽量降低消耗，节约成本，同时方便人民）、诚信责任的政府。我国公共行政改革目标的这种积极有限、运作有序的政府同西方所谓的最小政府的是有很大差异的。
再次，构建和谐社会的公共行政要以公平正义为导向。在新公共管理运动中以市场化为导向就是以效率为导向，而治理和善治理论中则把公正提了出来，与我国社会主义的基础相适应，我国公共行政改革体制的构建也应该以公平正义为导向，而且这种公平正义要做到的不仅仅是形式的公正，更重要的是要做到实质公正，这也是社会主义法治理念的重要内容。在对以效率为导向的公共行政进行构建时加入公平正义，是我们社会主义和谐社会的主要特色，但是又不同于计划经济时代以公正损害效率，而是要在法治公共行政的基础上最大限度地使效率和公平正义相互促进。
具体地结合中国的实际，抽象地借鉴西方的成果，如此方能对我国公共行政制度创新有所裨益，并且使公共行政的改革与和谐社会的建设相互促进。
注释：
①庄序莹主编.公共管理学.上海：复旦大学出版社，2006，2.
②J . Steven Ott，Albert C. Hyde，Jay M . Shafritz. Public Management: The Essential Readings. Chicago : Lyceum Books/Nelson Hall，1991.ix.
③[澳]欧文•E•休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社，2001：7-9.
④董晓宇.公共管理的由来及其与公共行政的内在差异―由传统公共行政到公共管理研究之一.载北京行政学院学报，2004，（1）.
⑤⑨[英]鲍勃•杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述.漆芜编译，载俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000，55，59.
⑥华中师范大学学报（人文社科版）“治理专题”编者按， 2004，2.
⑦(11)(12)俞可平.引论:治理与善治.载俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000：1.4.5.8-9.16.
⑧[法]让-皮埃尔•戈丹.现代的治理，昨天和今天:借重法国政府政策得以明确的几点认识.陈思编译俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000，288.
⑩[美]罗西瑙.世界政治中的治理、秩序和变革.张志新译.载詹姆斯.N.罗西瑙等主编.没有政府的治理.张胜军等译.南昌:江西人民出版社，2001：5.
(13)孔繁斌.治理与善治制度移植:中国选择的逻辑.载马克思主义与现实，2003：（3）.
(14)赵守运，马杰.“以人为本”作为行政管理新理念的哲学思考.载辽宁工程技术大学学报(社会科学版)，2005，（1）.
