农村土地流转模式中政府角色分析
时间：2021-07-09 20:04:27 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要 针对近年来农村土地流转中出现的种种问题，运用新制度经济学国家理论，对现存农村土地流转中政府的角色进行分析，指出存在制度供给者角色缺位、土地产权界定者角色缺位、政策实施者角色异位、利益关系协调者错位等问题，同时指出在具体的农村土地流转模式中政府的应然角色：农地流转政策的提供者；农村土地流转政策实施的指引者；农民首创精神的尊重者；农民权益的保护者。
关键词 农村土地流转；政府角色；国家理论
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）04-0200-02
Analysis of Government Role in the Circulation Pattern of Rural Land
MA Kai-lan （College of Marxism， Yunnan Agriculture University， Kunming，Yunnan 650201）
Abstract This paper uses the new institutional economics-the theory of state to analyze the government′s role in the rural land circulation pattern based on the problems in rural land circulation in recent years. There are many problems such as absence of a system supplier，absence of land property rights definer，ectopia of policy implementer，dislocation of the coordinator among different interests. This paper points out the government role in rural land circulation patterns： the agricultural land circulation policy provider，the agrivultural land circulation policy implementer， the respecter of the farmers′ initiative， the protector of farmers′ rights and interests.
Key words Circulation of rural land；Government role；The theory of state
新制度经济学家认为国家有自身的利益，并会使用强制力来实现自身利益。它是一种具有暴力潜能的组织，在制度安排上具有垄断权，在产权的界定和保护上具有暴力优势[1]。国家也是一种第三方实施的暴力机制，能通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用，能协调不同利益集团的利益关系与利益矛盾。政府作为国家的法定代理人，代表国家实施国家职能。因此，將国家理论用于分析土地流转模式中的政府角色是比较合适的。
从党的十八大、十八届三中全会到十八届五中全会，稳定农村土地承包关系，完善“三权分置”，依法推进土地经营权有序流转的制度框架不断明晰。在土地经营权流转制度的实施过程中，政府作为制度实施的主体，其角色定位和行为方式具有多样性，当制度实施的具体约束条件发生变化时，政府的职能也随其变化。
1 农村土地流转中政府角色存在的问题
农村土地流转是实现农村土地资源优化配置的有效形式，能在土地流转过程中促进土地经营权与生产要素的紧密结合，实现农村土地的适度规模经营，提高农村土地的产值。在整个农地的流转过程中，政府在制度安排、产权界定、政策实施和利益关系协调上具有比较优势。但由于管理制度不完善、土地流转政策贯彻力不强等原因，土地经营权流转面临政府缺位和错位等诸多问题。
1.1 制度供给者角色缺位
政府在制度安排上具有垄断权。政府的独特地位使其在任何一种制度的制定过程中都占有重要地位。在提供制度的性质、制度供给的数量、制度供给的效率等问题上政府具有决定性的作用。在我国农村土地流转的制度设计过程中，土地流转的制度供给严重不足，在具体实践上表现为政府不能及时为农村土地流转提供健全、完善的政策法律制度，缺乏有序合理的市场规则和完善的配套制度等。
1.2 土地产权界定者角色缺位
新制度经济学家认为产权的本质是一种排他性的权利，在暴力方面具有比较优势的政府处于界定和行使产权的地位。政府不能被当作发展政策的一个外生角色，只有恰当地安排一系列产权并执行时，适宜的价格产生才能实现所要的结果[2]。但是由于信息不完全、各种交易成本和统治者偏好等问题，使得政治制度呈现低效率产权的倾向。农村土地集体所有权主体模糊不清，导致土地流转主体虚化，这种主体模糊不清具体表现在土地权属边界的界定困难上，如农地占有权、使用权和处置权不够清晰，农民拥有土地的财产权未能在法律框架下明确，无法保障农民将农地流转后的永久收益等。在城乡二元体制下形成的农地产权的不确定性及农村土地承包经营权的使用权物权属性的缺失，会导致农村土地流转的严重滞后，所以农地产权的稳定性和完整性对于农村土地的流转具有极大的促进作用。从一定意义上讲，界定和保护产权就意味着提升效率，引发经济增长。土地确权在为土地披上“护身符”的同时，也让农民吃上了“定心丸”，促进了农村土地的有序流转，为“长久不变”打下了坚实基础。
1.3 政策实施者角色异位
政府作为制度的第三方实施者，以使用暴力强制实施为特点，以法律为基准，通过建立法律和执法机构来降低交易费用。在农村土地的流转制度体系中，法律的重要性还没有引起人们的足够重视。农村土地流转政策执行失效，主要是由于农村土地流转政策合约的不完全性使农村土地的流转政策不具有执行性。在财政分权和行政分权的背景下，中央政府和地方政府在土地利用的效用函数上发生偏离。某些地方政府在政绩和经济利益的驱动下，用较少交易成本的行为来获得土地利用的正效用。政府的这种异位表现在土地征用上的“上有政策，下有对策”，地方政府偏离中央政府的土地效用函数，其土地征用权的滥用和泛化，致使地方政府在土地征用中职能“异化”。地方政府作为土地的唯一买者和土地供应的唯一卖者，往往与开发商或金融机构形成利益同盟，将土地以低价卖给开发商，形成寻租问题，造成对农民权益的侵害。
