论抗战时期的政治参与机构——国民参政会
时间：2021-07-05 16:02:39 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
国民参政会是为适应抗战需要而设立的政治参与机构,是国民政府的第一个制度性的政治参与机构,在中国政治参与发展的过程中具有里程碑式的意义。但由于所处时代的局限性,国民参政会在战时国民政府政治体系中所处的地位、权利来源、成员产生方式和法定职权都决定了其难以承担起引领中国政治从“威权”达至“宪政”的重任。它在中国政治生活中的活动轨迹显示着中国政治参与的艰难发展。
[关键词]国民参政会;政治参与;政治发展
[中图分类号]K265[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2010)07-0157-07
赵祖平(1966—),女,中国社会科学院近代史研究所博士研究生,中国劳动关系学院公共管理系副教授,主要研究方向为中国现代政治史。(北京100037)
国民参政会是为适应抗战需要而设立的政治参与机构,也是抗日民族统一战线的重要政治舞台,对抗战时期政治参与的发展作出了巨大贡献。在中国政治参与发展的过程中,具有里程碑式的意义。
一、国民参政会的设立
抗战爆发使中国面临前所未有的民族危机。严酷的战争局势要求全国一切抗日力量团结对敌。早在1937年7月中共中央发表的时局宣言中,就要求国民党改革政治机构,吸收各党各派及人民团体的代表组成民意机关。同时,社会各阶层人士也一致要求国民党放弃一党专政,实现政治民主。
国民党继1937年7月第二次庐山谈话会后,于同年8月在国防最高会议之下设立了国防参议会。国防参议会延揽了各党派的重要人物及各界知名人士,如:中共代表毛泽东,青年党的李璜、曾琦和左舜生,国社党的张君劢,军事专家蒋百里,擅长外交的颜惠庆、施肇基和罗文干,北洋政府时曾任司法总长的张耀增,国民党内不同派系的代表甘介侯和徐谦,教育界知名人士马君武和张伯苓,社民党的杨庚陶,救国会的沈钧儒,职教社的黄炎培,乡建派的梁漱溟和晏阳初,时任北大校长蒋梦麟,以及胡适、傅斯年、陶希圣,等等。[1](P10-13)以“把各党派的有力分子,集中于此会议中,共策国是”,“于是,在野力量的问政参政之门,由此被开启了”。[1](P7)
对于国民党的这种进步,中共和其他在野党派均表示响应和支持,但由于国防参议员数量极少、遴选范围狭窄、职权极为有限,因此,希望国民党能建立起真正的民意机关,达到动员全民族抗战的目的,同时在抗战中建立民主政治。1938年初,邹韬奋就针对“前线只见汉奸不见民众”这一令人痛心的状况,指出:“中国抗战至今,在实际上只动用了军事的力量,全国整个的民众力量还未尽量发动起来。”[2]3月1日,中国共产党在《对国民党临时全国代表大会的提议》中正式提出:“为增强政府与人民间的互助,为增强抗战救国的效能,全国民意机关的建立已经成为刻不容缓的当务之急。民意机关的形式或为更为扩大的国防参议会,或为其他的形式均无不可,最重要的在于此机关要能包括各抗日党派、各军队、各有威望的群众团体的代表,即包括能代表四万万五千万同胞公意的人才。”同时,此机关“要真有不仅建议和对政府咨询的作用,而且应该有商量国事和计划内政外交的权力”[3](P26-27)。中华民族解放行动委员会也于1938年3月发布政见,主张“树立民意机关,使人民有参政的机会”[4]。
迫于各方面的压力,同时也为了进一步加强国内团结,寻求各方支持, 1938年3月29日,国民党临时全国代表大会在武汉召开,会议将胡建中等37位代表所提的《组织非常时期国民参政会,以统一国民意志,增加抗战力量案》与国民党中央执行委员会所提的《国民参政会组织法大要案》合并讨论,决议:“在非常时期,应设一国民参政会,其职权及组织方法,交中央执行委员会详细讨论,妥订法规。”[5](P158)大会所通过的《抗战建国纲领》中关于政治方面的举措第十二条规定:“组织国民参政机关,团结全国力量,集中全国之思虑与识见,以利国策之决定与推行。”[6](P489)4月7日,国民党五届四中全会通过了《国民参政会组织条例》, 12日,国民政府公布实施。6月16日,国民党中央执行委员会对该组织条例进行了修正,并通过参政员名单。
二、国民参政会的制度设计
作为国民政府的第一个制度性的政治参与机构,国民参政会有着显著的时代特征,显示出中国政治参与的艰难发展。
(一)国民参政会在战时国民政府政治体制中所处的地位及其权利来源
国民参政会是国民党中央成立并授权的政治参与机构,它的成立源于抗战时期凝聚人心、团结御侮的需要。因此,国民参政会从建立的那天起,就是国民党政治统治体系中的一部分,其活动被限制在国民党一党专政的范围中。
《抗战建国纲领》所包含的条款,非常清楚地勾画出国民参政会在战时国民政府政治体制架构中所处的地位。纲领开篇便说:“中国国民党领导全国从事于抗战建国之大业,欲求抗战必胜,建国必成,固有赖于本党同志之努力,尤须全国人民戮力同心,共同担负。因此本党有请求全国人民捐弃成见,破除畛域,集中意志,统一行动之必要,特于临时全国代表大会制定外交、军事、政治、经济、民众、教育各纲领,议决公布,使全国力量得以集中团结,而实现总动员之效能。”此段话表明:由国民党领导抗战建国大业,为“求抗战必胜,建国必成”,需全国人民“集中意志,统一行动”,因而制定了包括政治纲领在内的一系列纲领。而政治纲领的第一条(总第十二条)即为:“组织国民参政机关,团结全国力量,集中全国之思虑与识见,以利国策之决定与推行。”这说明设立国民参政会是国民党为抗战建国而采取的特殊政治举措,是国民党战时集权体制中一个特设的政治参与机构。作为战时集权体制的辅助,其设立的初衷:一是从社会各界获取合法性,加强政治整合,提高政治一体化程度;二是通过制度化的途径从民间收集政策建议,以提高决策质量,解决民族危机。它的实际指向并不是为了民主,而是为巩固集权。而《抗战建国纲领》总则第二条规定“全国抗战力量应在本党及蒋委员长领导之下”,更是重申了国民党和蒋介石对抗战力量的绝对领导,其中当然包括对国民参政会的绝对领导。
国民参政会的职权和自身组织方式,也源于国民党中央执行委员会及中央全会的规定和授权。这一点从国民党临时全国代表大会的决议和《国民参政会组织条例》的通过与修正程序以及参政员名单的产生都可以清楚地看出。
由此而知,国民参政会是在不改变国民党训政的前提下,由国民党临时全国代表大会决定成立,由国民党中央领导、组织并授权的一个战时重要政治参与机构。因此,邹韬奋把国防参议会比作是国民党“小规模的请客”,而把国民参政会比作是“大规模的请客”[7](P29-30),非常形象地道出了国民参政会这一由执政的国民党和国民政府主导的团结全国抗战力量、收集民意改善决策质量的机构的地位。
(二)国民参政员的产生方式
20世纪30年代,在西方民主制国家中,民众的政治参与体系已经相当成熟,法定的民众政治参与机构一般由选举产生。当时西方已普遍实现了普选,对被选举人除年龄和居住期限外,已没有特别的资格限制。当然,要在选举中过关斩将,成功当选,绝非普通人能够承担;而代表选民参与立法、监督政府,或直接执掌行政权力,也非精英不能胜任。因此,在国民取得平等参与政治的权利的前提下,由少数精英直接行使政治权力,成为民主制度的一种主要实现形态。选举,就成为连接精英们和普通民众的重要纽带;借助选举,精英们不得不忠实于其民意代表的身份和使命,民意得以通过制度化的渠道进入决策体系。所以,这些参与机构也可以被称作民意机构。
