民办养老“双轨”之患
时间：2021-06-13 04:01:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
5月18日，上海市第一家五星级养老院颐康家园正式开业。这是一个政府扶持的民办养老项目，用当地评论人士的话说，这是“新时期民间资本参与养老服务、填补高端服务空白的一大创举”。
随着中国人口老龄化趋势的加剧，养老保障与服务的需求急剧增长。民办养老院、老年公寓等一些打着“养老”名义的地产项目渐成过江之鲫。
就在今年上半年，各类社会资本进入养老产业呈现加速态势：5月13日，以投资医药、房地产见长的复星集团宣布旗下首个养老地产项目星堡中环养老社区正式开业；5月16日，央企中国水电建设集团房地产公司宣布，将在重庆璧山投资80亿元打造全国最大养老地产项目。
实际上，早在三年前，养老地产“圈地热”就已初显端倪。在监管部门明确保险资金限制投资不动产后，“养老”成为险资曲线进入房地产的“暗道”。同时，众多标杆房企纷纷成立养老地产事业部，加紧对养老地产商业模式的研究和探索。
2012年下半年，万科集团总裁郁亮在接受《财经国家周刊》记者采访时曾表示，目前国内养老地产还处在盲目膨胀期，尽管名目繁多，但却鲜有思路清晰、足够成熟的商业模式，“大都属于打擦边球的类住宅项目”。郁亮表示，当前民办养老机构无论是政策环境，还是市场环境，都尚不成熟。
2013年5月初，在第二届中国国际养老服务业博览会主论坛上，民政部副部长窦玉沛表示，我国将制定出台优惠政策，鼓励民间资本参与养老服务，在项目规划建设、土地供应、融资贷款、税费优惠和人才培养等方面予以扶持。此外，今后养老机构或可探索民办公助、公建民营、政府购买服务等运营模式。
尽管政策频频释放利好，但在先行试水民办养老产业的投资人看来，当前民间资本进入养老产业还存在明显的制度瓶颈。这道因监管混乱造成的政策“玻璃门”，正在消解一部分民间资本进入养老产业的热情。
登记注册“玄机”
目前，中国民办养老机构分为两种类型：一种是在工商系统注册，是企业性质；一种是在民政系统登记注册，是民办非企业单位性质。换句话说，当前对民办养老机构行使管辖权的“婆婆”有两个：国家工商总局和民政部。
业内人士告诉记者，恰是这样的政策“双轨”制，为当前民办养老机构的监管混乱埋下了伏笔。
日前，北京市丰台区曝出的首例民办养老出资确权纠纷案，真切地反应了当前民间资本进入养老产业存在的普遍性政策困扰。
这起确权纠纷案的主角是北京市重点扶持的一个民办养老项目——西山老年公寓。2011年，北京市发改委曾批准向西山老年公寓项目提供600万元的建设补贴资金，使其成为北京市为数不多获此待遇的民办养老项目之一。
鲜为人知的是，在这个“明星项目”背后，7位出资人的确权斗争竟持续4年之久，致使项目至今难产。埋下纠纷隐患的关键因素，恰是当前民办养老项目登记注册管理制度的漏洞。
早在2008年，在选择是在工商局登记注册，还是在民政局登记注册的问题上，西山老年公寓的7位出资人曾一度出现分歧。
但鉴于在工商局注册民办养老机构没有优惠补贴政策，且土地将来招拍挂还需要大量的资金，而在民政局注册不但可以享受到优惠政策，且土地将来还可以通过协议出让低价获得，因此7位出资人最后达成一致，同意选择在民政局注册。
但是，在民政局注册要登记为“民办非企业单位”。按照政策规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，盈利不得分配，出资者不享有所有权。即便日后解体，财产也不能私分，必须在政府的指导下用于其他公益事业。而几位出资人在登记注册之初，显然并没有深刻地理解这条政策的本意。
随后，据接受记者采访的出资人表述，在西山老年公寓办理登记注册备案过程中，其中一位出资人韩某“起了私心”，在其他出资人未到场、不知情的情况下，伪造签名，将该项目注册为法人（韩某）一人出资、一人举办。这被其他几位合伙人理解为“韩某欲将项目独吞”。由此引爆确权纠纷。
根据《民办非企业单位登记暂行办法》第二条规定，这类民办养老机构须“两人或两人以上举办且具备法人条件的”，方可申请办理民办非企业单位（法人）登记。
以此为由，被“出局”的出资人中的5位找到西山老年公寓的登记注册部门——北京市丰台区民政局，申请行政复议，修改章程重新备案。
但后者在审理变更登记材料时发现了“年终收益按出资者出资比例进行分配”的字眼，这明显违反“民办非企业单位不得分红”的规定。因此，丰台民政局拒绝受理此案。
行政复议未果。2012年，7位出资人当中的5位，将西山老年公寓现任法人韩某告上丰台区人民法院，要求依法确认5人在西山老年公寓项目的出资人地位。一审丰台区法院判定5人是西山老年公寓出资人。法人（韩某）上诉后，二审法院维持了原判。
虽然有了法院的判决，但是当5位出资人再去找丰台区民政局要求修改登记备案章程时，后者仍然不予办理。
北京市丰台区民政局民间组织登记管理办公室主任杜明奇接受《财经国家周刊》记者采访时逐一回复了无法变更登记的原因，包括：需要有法人（韩某）本人的签章，但韩某拒绝签字；5位出资人虽声称已向西山老年公寓注资，但无法提供有效的验资证明，等等。
对此，5位出资人并不认同。他们在深入研究现行政策后认为，西山老年公寓被法人韩某修改注册为“一人举办、一人出资”明显有违民政部关于《民办非企业单位登记暂行办法的规定》。“既然明显违背现行政策，丰台民政局为何还能批准法人（韩某）的登记注册？”他们颇为不解。
为弄清纠纷背后的真相，记者辗转联系到其中一位重要当事人——西山老年公寓现任法人代表韩某。她表示，项目发起之初，原本着“大家是好兄弟，一起做点事”的态度，为社会公益出一份力。但是在项目运作过程中，“情况好时，5位出资人就要求加入；遇到困难时，他们又要求退出”。正因如此，韩某才决定一个人单干。
