传统与现代的交融
时间：2021-06-08 12:04:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：自行政学诞生以来。中西方涉及行政管理的理论研究不断推陈出新，优秀者数不胜数。传统行政组织理论首推马克斯·韦伯为代表的官僚制理论，但随着时代的发展。官僚制的运行出现了各种问题。20世纪70年代以来西方世界纷纷举起政府改革的大旗。开始对传统的行政体制进行创新、实施行政改革。其中最为显著的成果之一便是新公共管理理论。新公共管理理论以提高政府效率为目标。主张减少管制，追求政府的小而美，在全面反思官僚制基础上。提出了一系列政府行政改革的“药方”。这些“药方”至今仍为许多西方国家追随、实践。
关键词：传统官僚制；新公共管理理论；中国行政改革历程及经验；融合、创新的行政改革
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2008)08－0136－03
自行政学从政治学中分离、成为一门独立学科以来，中西方一代政治学及行政学精英向行政管理的理论研究投注了不懈热情，理论成果不断推陈出新、优秀者数不胜数。传统行政组织理论以马克斯·韦伯为代表的官僚制理论最为出色，成为举世公认之公共行政理想模式。官僚制强调行政组织的规范化、层级化、专业化、非人格化等等。被认为是最具效率的公共组织方式。它建立在高度理性的基础之上，将理性精神、法制精神、科学精神加以运用，避免了随机、专断和情感用事等情况。获得了理性与效率的大丰收。
中国的行政改革历史已久。自建国以来经历了四次大的改革，小改革则从未间断过。随着国家发展重心向经济建设转移、中国的特色社会主义建设逐步推进、全球化不断进展，中国政府面临着行政组织改革的严峻考验。向西方学习现有的行政理论及改革经验不失为一条捷径。中国应当在回顾中国行政改革历史、总结经验和问题的基础上。结合世界行政改革的理论成果、发展适合中国国情的改革之路。然而，不容忽视的事实是：现代管理体制尚未发育完全，市场、政府、社会界限模糊的中国。不能完全照搬西方新公共管理理论；中国需要在采纳传统和现代公共管理理论的基础上完成融合、创新的行政改革。
在关注中国行政改革之前，有必要回顾西方行政理论及改革成果。虽然涉及公共管理的学派理论很多，但仍可以找出其中最具代表性的制度——官僚制。因此，对旧有制度的改革多集中在对官僚制度的批判和改革上。新的声音既有公共选择理论，又有新公共管理和新公共服务等理论。这些理论的价值取向和政策导向纷繁复杂，历经三十年行政改革的中国在这新时代的杂音中又该何去何从呢?首先需要分析回顾西方公共管理理论的精华。
一
官僚制并非马克斯·韦伯创造，但却在这位“组织理论之父”的手里发扬光大。自从韦伯全面论述了他的官僚制理论之后，官僚制便被推崇为现代社会经典性、普遍性的管理组织模式。韦伯将自己的官僚制建立在整个社会的“合理化”发展之上。并称这种官僚制度为工具一目的合理性，即一种理性工具。在这种理论上建立起来的组织，具有层次分明、权责明确、制度严明等优点，它表现出分部——分层、集权——统一、命令——服从的特征，并以社会管理为目标。虽然效率并不是官僚制追求的主要目标，但在这样一种理想体制下，效率的获取是易如反掌、自然而然的。因此，官僚制也被认为是现代最具效率的组织模式之一。
宏观考察韦伯的官僚制。不难发现有这样几个特点：(1)规范化，组织的权威来自法律及规章制度，公文处理也以各种法规为标准。有权责分明的规章制度和程序；(2)层级化。组织内部实行下级服从上级的严格等级制度，从而形成自上而下的金字塔式等级层次结构，不同的权力严格地按照等级秩序的差异赋予给组织内成员，且等级位置是权力的唯一来源；(3)专业化，组织按照考试录取专业人才，以技术资格任命官员，且官员通常是终身制的；(4)非人格化，要求个人服从组织，严格按照流程办事，实行非人格化管理；等等。
官僚制是一种封闭性组织模型，内部成员的理性指向集体理性，个人和集体的利益取向趋于一致性。官僚制展现给我们的，是高度的理性精神、法制精神和科学精神之结合：其中，对理性的追求是其价值的最高目标。对组织效率的追求、对非人格化管理的坚持、对法制观念的推崇以及对自由精神的崇尚都是追求理性的结果。正如韦伯所说：“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”
进入20世纪70年代以来，西方社会发展进入后现代化进程，行政环境渐渐改变。再好的制度，一旦实施的时间过长而没有适当的调整。都会出现不可回避的弊端，官僚制也不例外。组织僵化、机构臃肿、人浮于事、权责不明、人员异化、效率低下、官僚主义盛行等等消极影响纷纷出现，给行政组织的合法性带来严重打击。
为此，西方政府纷纷开启了政府改革的进程，尤其上世纪80年代后。对官僚制的改革成为世界许多政府行政改革的主潮流。标榜“摈弃官僚制”、“重塑政府”、“企业化政府”等口号的新公共管理理论崛起。“新公共管理是对韦伯所倡导的官僚制组织是政府最佳表现形式这一理论的否定和超越。”
新公共管理理论对官僚制进行了全面的反思与批判。尝试将经济领域中有效的管理模式引人公共领域管理。提出了追求政府效率、引入市场机制，以顾客为指向、绩效为指导的新型行政，并要求改变行政组织结构，追求扁平化、透明化的小而美的政府组织。
向新公共管理转型的过程中，新公共管理学派提出以下几点：(1)从政府长期合同转向短期合同，尤其强调采取招投标制和签约外包制，引入竞赛和拍卖机制，减小政府成本；(2)缔结新的社会契约，转向合同型社会，政府需要利用不同的私法合同来实现效率最大化；(3)转变政府职能，下放权力，由管制型政府，变为不仅是合同签约方，更是执行者、裁判者和仲裁者的政府，需要在公共和私法领域完成合同缔约方和第三方仲裁者的双重角色：等等。
新公共管理始终重视配置的效率。认为提高行政绩效的重要方法之一是分权化、缩减层级以及精简组织。新公共管理主要的特色就在于通过改革管理过程，进一步促使行政组织结构朝向小而美的方向发展，变传统的管制模式为新型合同制治理模式。其基本看法是，“在有效实现目标，即有效地组织提供服务的过程中。交易合同制或签约外包制优于传统的行政协调机制”。传统的巩固治理主要通过大量的公法来建构秩序，由官僚或专家来进行管理。而新公共管理则应用合同制，因为合同制有助于提高效率，因为在放松管制的环境中。所有参与者都能按照统一的规则竞争，自然便能产生效率。
新公共管理理论在许多国家都有具体实践，尤其新西兰和澳大利亚更是推行新公共管理的典范。但新公共管理理论还是存在许多没有回答的问题。例如，如何确保代理人
