城镇化背景下基层民主的发展
时间：2021-06-04 04:01:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要 作为我国基本政治制度的基层群众自治制度带有城乡分立的色彩、二元结构的烙印。宪法对城乡基层群众性自治组织居民委员会和村民委员会的组成、产生方式、与基层政权的关系、下设机构、职责任务的规定完全相同，城乡基层群众自治制度的分野是在宪法具体化的过程中产生的。村委会组织法规定了村委会选举采取直接选举的原则，居委会组织法规定了居委会选举的三种选举方式，较之村委会组织法的规定显得较为保守乃至甚为落伍。城镇化使此问题凸显出来，如果不将其解决，不仅农民工无法或很难参加所住社区居委会的选举，而且基层民主的发展也会受到阻碍。现行的居委会组织法关于居委会选举两种间接选举方式的规定，于规定之初就很不合理且有违宪之嫌。在城镇化的背景下，修改居委会组织法的这一规定，是促进基层民主发展的关键和前提。
关键词 城镇化 基层民主 居委会组织法 直接选举 间接选举
作者 唐鸣，华中师范大学政治学研究院院长、教授、博士生导师。
带有城乡二元结构烙印的
基层群众自治制度
基层群众自治制度在我国整个政治架构中占有重要的地位，近年来人们对此的认识是越来越高了。2007年中共十七大将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入中国特色政治制度的范畴。2011年胡锦涛《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，更把“基层群众自治制度”与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度放在一起，列为我国的基本政治制度。然而这样一项重要的政治制度，却带有城乡分立的色彩，打上了城乡二元结构的烙印。
尽管1982年宪法关于基层群众自治制度的规定，只是在城市和农村基层群众性自治组织的名称上有不同，分别称为居民委员会和村民委员会，其对城乡基层群众性自治组织的组成和产生方式、与基层政权的关系，乃至下设机构和职责任务的表述都是完全一样的，但在宪法具体化的过程中，也就是在制定村委会组织法和居委会组织法的过程中，城乡基层群众自治制度产生了很大的分野。
分野最突出地表现为村委会选举和居委会选举法律规定的不同。1987年村委会组织法（试行）即已规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”1998年正式实施的村委会组织法，在以上规定的基础上，添加了“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”的条款。也就是说，村委会选举采取的是直接选举的原则。与此不同，居委会选举并没有将直接选举作为原则，而是规定了三种选举方式。相比较1954年居委会组织条例中“居民委员会设委员七人至十七人，由居民小组各选委员一人组成；并且由委员互推主任一人、副主任一人至三人”的规定，1989年居委会组织法中“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”①的规定，固然有一定的变化和某种程度的进步，但是与1987年村委会组织法（试行）和1998年正式实施的村委会组织法的规定相对照，显得较为保守乃至甚为落伍。
城镇化的发展使得城乡基层民主的
差异凸显并由此产生问题
如果说城乡之间处于相互隔绝、人员互不流动的状态，城市和农村各搞各的，村委会选举与居委会选举的差异还不太引人注意的话，那么在城镇化高速发展、城乡一体化大力推进的情况下，城乡基层群众自治制度的不同则特别惹人注目并开始产生问题。
城镇化带来的一个方面的问题是，大量“农转非”的人员、大批“村改居”的地域究竟应当适用什么样的法律规范为好。近些年，全国村委会的数目在逐年减少，由2003年的66.3万个逐年减少为2004年的64.4万个、2005年的62.9万个、2006年的62.4万个、2007年的61.3万个、2008年的60.4万个、2009年的60万个、2010年的59.5万个、2011年的59万个、2012年的58.8万个；全国居委会的数目则在逐年增加，由2003年的77.4万个逐年增加为2004年的77.9万个、2005年的79.9万个、2006年的80.7万个、2007年的82万个、2008年的83.4万个、2009年的84.7万个、2010年的87.1万个、2011年的89.5万个、2012年的91.2万个。村委会数目的减少、居委会数目的增加，有许多是村庄合并或社区分设的结果，也有相当部分是原来的村委会改为居委会即“村改居”引起的。对于那些“村改居”的“城中村”、“城郊村”和村民改为居民的人员来说，继续适用村委会组织法已经不恰当了，因为他们已经不是村委会或村民了，而必须从新学习适用与村委会组织法有很大不同的居委会组织法。在这个过程中，对法律的不适应性倒在其次，虽不必然但很有可能造成基层民主的倒退。因为无论是指导居民自治的政府机关及其工作人员，还是基层自治组织既有的领导成员，在没有外界强大压力的情况下，除了少数例外，大多很可能选择相对不那么费时、费事、费力的居民小组代表选举居委会的方式，也有可能选择较为简便易行的户代表选举居委会的方式，而不太可能选择不太好控制和掌握的居民直接选举居委会的方式。②
城镇化带来的另一个方面的问题是，如何真正能够从制度上保障和实现广大农民工选举基层群众性自治组织的民主权利，尊重和满足广大农民工参与所居住的社区居委会选举的民主愿望。农民工现已成为我国极其重要的社会群体，人数已占我国城市劳动力的1/3以上，且近年来全国农民工的总量和外出农民工的人数仍在不断地增加，2010年、2011年、2012年分别为2.4亿人、2.5亿人、2.6亿人和1.5亿人、1.58亿人、1.6亿人。农民工，特别是在本乡镇地域以外从业6个月及以上的外出农民工，背井离乡来到城市打工，总体来说，处于城市的最底层，工作艰辛，生活艰难，在住房、社保、就医、子女上学、建立城市和社区认同以及社会关系网络等方面遇到一系列的障碍，有着特殊的利益和要求，需要通过一定的途径予以表达和获得资助。尽管农民工在城镇或城市遇到许多困难，但比较农村更为低下的生活水平，他们定居城镇和融入城市的意愿仍然十分强烈。调查表明，希望在各类城镇定居的农民工高达90%以上，愿意在所居住的社区参加居委会选举的农民工达到了60%以上。从另一方面来讲，城市基层干部和社区居民对外来农民工参与社区居委会的换届选举并不持十分反对的态度，反倒是非常欢迎。有部分地区的调查表明，赞同外来农民工参与社区居委会换届选举的城市基层干部和社区居民，均达到了90%以上。
