论中央立法中村委会职能规定存在的问题
时间：2021-06-03 04:01:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要: 中央立法中关于村委会职能的规定是村委会开展日常工作的重要准则,同时也是地方立法机关制定相关立法的依据。但是,考察中央立法,我们发现,由这些职能规定所反映的村委会性质在不同立法中不能保持恒定;指导及协助关系不仅存在于乡、镇政府与村委会之间;立法中的某些职能设置没有充分考虑村委会的适格性问题;个别法律条款的文字表达极易产生歧义,不利于实施,进而影响中央立法的权威性及有效性。
关键词:中央立法;村委会职能;问题
中图分类号:D920.2 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2009)04-0095-05
对于被动进入现代化的中国农村而言,法治目标的实现将更多依赖建构性努力。这一过程中,立法无疑具有特殊的地位和价值。[1]辩证地看,如同其他实践一样,法律也是一种不断完善的实践,虽然可能因其缺陷而失效,甚至于根本失效,但它却绝不是荒唐的玩笑。[2]作为由国家制定、认可并依靠国家强制力保证实施的行为规范,法律必须具备某些固定的品质:态度恒定、前后一致、切合实际、语义明确等。如果立法者对事物性质的判断不能保持恒定;对某些关系的确认前后矛盾;对权利、义务以及职责的设置脱离实际或者条文的措辞容易引人误解,那么法律就不可能达到规范实践的预期,立法者甚至可能造就一个法律越多而秩序越少的世界。在农村法制建设中,中央立法中的村委会职能规定是规范村委会日常行为的重要依据,理论上,更应该具备以上法的品质,但事实不然。在十七届三中全会召开、并通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之际,我们将法律文本分析过程中发现的问题列举如下,但有意将问题的对策留给诸位方家,以推动正在进行的《村组法》及相关法律的修改活动。
一、由职能规定所反映的村委会性质在不同立法中不能保持恒定
目前,研究中的主流观点认为,文本制度中村委会虽是群众自治组织,但实践运作中,村委会是“准行政机构”或者“基层政府的派出机构”。然而,在我们看来,村委会性质的矛盾不仅存在于文本制度与现实运作之间,也存在于不同的文本制度里。
例如,现行《宪法》第111条规定,村委会是基层群众自治组织,它的任务是“办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”由此可以认为,村委会是“办理本地区公共事务和公益事业”的自治组织。在各类立法中,村委会这方面的性质主要通过诸如:调解村民纠纷、实施民主管理、建立并维护村庄内各种公益设施、开展精神文明建设等职能体现。另一方面,《村组法》尽管也规定了村委会的群众性自治组织性质,但同时规定村委会应该协助乡镇人民政府开展工作,据此,村委会是“协助基层人民政府开展工作”的自治组织。为了具体列明村委会应该如何协助基层人民政府开展工作,不同法律从不同的角度规定了多种需要村委会协助的事宜:例如,协助搞好治安工作、协助教育、帮助和监督被依法剥夺政治权利的村民、协助租赁房屋的安全防范、进行法制宣传教育和治安管理工作、协助政府实施义务教育以及防治血吸虫工作、协助开展有关艾滋病的宣传和防治工作等等。
值得注意的是,按照《宪法》的规定,“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”对于这句话,一般的理解应该是,其他法律应该在《宪法》业已界定的村委会的性质以及职能的范围内,对村委会与基层政权的关系进行界定。而且,《宪法》以外的其他法律也仅能够就两者的关系立法,不应涉及村委会的职能设定。如果这种理解具有合理性,那么,《村组法》关于村委会应当协助乡镇政府开展工作的规定就有违宪之嫌。因为,如前所述,《宪法》并没有赋予《村组法》增加村委会的职能的权力。这进而引发一个较为重要的问题:村委会能否依据《宪法》以上的规定,提出认为《村组法》中关于“应该协助基层人民政府开展工作”的条文违宪的诉求,籍以不履行协助行政的职能,并推翻其他立法中关于村委会协助政府工作以及直接实施行政性职能的种种规定?我们认为,如果严格按照《宪法》的规定办事,认定《村组法》中关于村委会应协助乡镇人民政府开展工作是违宪的规定就不无理由——尽管这样的认定在当前环境中不可能发生,也不宜发生。
然而,再从另一些立法的职能规定上看,村委会的性质与上述两种描述又有所不同,类似于能够独立作出行政行为的组织。这些职能主要体现《民法通则》16和17条关于未成年人及精神病人监护人的规定中。依照法律条文,村委会具有依法审查监护人资格、在存在争议的多个当事人之间指定监护人、以及担任未成年人及精神病人监护人的职能。在这些场合,村委会所作出的行为事实上具备了与民政部门完全相同的权力,是典型的行政行为。
由此可见,不同立法中的职能规定所反映的村委会性质是不一致的,最终使村委会的性质莫衷一是。
二、指导及协助关系不仅仅存在于乡、镇政府与村委会之间
按照《村组法》规定,乡镇政府指导村委实施村民自治,村委会协助乡镇政府开展行政工作。但通观中央立法,村委会需要协助开展工作的部门远远超出乡、镇政府的范畴。
例如,《未成年人保护法》第48条规定,居民委员会、村民委员会应当协助有关部门教育和挽救违法犯罪的未成年人,预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。在这一规定中,所谓“有关部门”就不一定是指基层人民政府或其所属部门。实践中,基于职务之需而涉及未成年人犯罪预防以及教育、挽救工作的部门可能包括教育单位、监狱行政部门、弱势群体保护组织以及慈善机构等。《文物保护法实施条例》第12条规定,文物保护单位有使用单位的,使用单位应当设立群众性文物保护组织;没有使用单位的,文物保护单位所在地的村民委员会或者居民委员会可以设立群众性文物保护组织。文物行政主管部门应当对群众性文物保护组织的活动给予指导和支持。在上述规定中,协助和指导关系也可能存在于村委会以及各级文物保护关系中,并不特定是乡、镇政府所设的文物保护办公室与村委会之间。
还例如,《义务教育法》第13条规定,县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学,帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难,采取措施防止适龄儿童、少年辍学。居民委员会和村民委员会协助政府做好工作,督促适龄儿童、少年入学。这里“协助政府做好工作”就有明显的超出乡、镇人民政府的范围,蕴含各级政府在内。又如,《血吸虫防治条例》第五条规定“血吸虫病防治地区村民委员会、居民委员会应当协助地方各级人民政府及其有关部门开展血吸虫病防治的宣传教育,组织村民、居民参与血吸虫病防治工作”,中的“各级人民政府”,以及《艾滋病防治条例》第6条规定的“居民委员会和村民委员会应当协助地方各级人民政府和政府有关部门开展有关艾滋病防治的法律、法规、政策和知识的宣传教育,发展有关艾滋病防治的公益事业,做好艾滋病防治工作”,中的“各级人民政府和有关部门”,都囊括了一切层级的政府及其下属部门。
此外,在《国务院办公厅关于妥善处理因防治非典型肺炎引起的矛盾和纠纷的通知》的通知中第1条规定,各地区、各部门要从实践“三个代表”重要思想的高度,妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷…………充分发挥各单位、居民委员会、村民委员会和工会、共青团、妇联等组织的作用,努力把矛盾和纠纷化解在萌芽状态。从这个规定中,我们可以看出,村委会有化解和协助化解非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的职能,其协助对象也是极具广泛性的“各地区、各部门”。
