西方的“大部制”
时间：2021-05-31 20:02:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
综合协调与专业管理始终是一对矛盾。实行大部门体制，政府亟需对各部门进行有效综合协调，并服务于政府职能的实现
大部门体制不是一天可以建成的，需要假以时日。要顺利推进大部门体制，政府组织架构就必须实现专业分工与综合协调的统一。
现实中，政府职能需要通过不同的部门与层级来实现，部门分工成为政府管理的必然。但是，政府部门分工越细，职责越容易交叉，权责脱节的可能就越大，综合协调的需求也就越大。
因此，实行大部门体制，政府亟须对各部门进行有效综合协调，并服务于政府职能的实现。在这方面，西方国家的“大部制”实践可供借鉴。
多大的控制幅度合理？
从目前发达国家的实践来看，中央（联邦）政府内阁部门设置数目相对比较少。内阁部门比较少，保证了政府组成人员相对比较精干。一般而言，政府组成人员由行政首脑、内阁部长以及行政首脑指定的人员组成。新西兰虽然设置部门比较多，但内阁部长只有19人，一个内阁部长往往兼任几个部的首长。
综合协调与专业管理始终是一对矛盾。设置较少的内阁部门有利于政府的综合协调，但有时不适应政府管理专业化的需求。发达国家一般通过两种方式来化解这对矛盾。
一是依法设置专业化的各类独立机构。如美国在15个内阁部之外，还有61个独立机构。其中，食品药品管理局、美国联邦储备委员会、证券交易管理委员会等属于独立管制机构；社会保障局、特别检察官办公室、环境保护局属于独立行政机构。
二是设立由内阁部管理的执行机构。如瑞典设置十个内阁部的同时，设立109个归口各部管理但相对独立的执行机构。而这些执行机构中，由瑞典农业、食品和消费事务部归口管理的有18个，国防部归口管理的19个，环境部归口管理的12个，外交事务部归口管理的有9个，产业、人力雇佣和交通部归口管理的36个、司法行政部归口管理的15个。
上述内阁部专门负责决策，执行机构专司执行，同时为内阁部提供相关决策信息。
综合协调与专业管理如何统一？
关于此，许多国家都经历了一个探索过程。
分工细、部门多，可能是特定历史时期的需要。但是，部门分割与扯皮只要不利于行政首脑依法承担政治责任，只要不利于行政首脑综合协调，只要不适应生产力发展的需要，就有被撤并的风险，一直撤并到政府可以综合协调为止。
以英国为例。1914年，英国中央政府共有16个部。第一次世界大战结束时，设置29个部。第二次世界大战结束时，设置39个部，仅与军事相关的部门就有国防部、海军部、陆军部和空军部四个，1964年将这四个部门合并成国防部。1968年，外交部和联邦关系部合并为外交和联邦事务部；卫生部与社会保障部合并为卫生与社会保障部。1970年，住房和地方政府部、公共建筑和工程部、运输部合并成环境事务部；贸易部与技术部合并为贸易和工业部；海外部并入外交与联邦事务部。1997年，环境部与交通部合并为环境、交通和区域部。
如果说英国的大部门体制是逐步实现的，那么日本的大部门体制则是“毕其功于一役”。
日本为了克服“部门主义”，从1996年11月28日开始，经过艰苦的改革决策与立法准备过程，终于在2001年1月6日将日本中央政府22个省厅大幅削减为11个省厅。
日本政府在此次机构改革中，原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为四个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。
行政决策中枢如何综合协调?
相对较少的政府组成部门覆盖政府基本职能,这是大部门体制的核心,也是政府对各部门综合协调的基础。但这并不是政府综合协调的全部。
事实上，覆盖政府基本职能的政府组成部门相对越少，部门职能就相对越宽，部门权力就相对越大，对政府综合协调能力的要求就相对越高。20世纪30年代世界范围内的大危机之后，政府职能越是膨胀，就越需要政府加强综合协调能力。
经验表明，协调可通过组织进行，也可通过思想的支配进行，这两者并不相互排斥。但对政府等大型复杂的组织来说，通过组织协调更为可靠。
其实，协调与被协调实际上是一种力量的对比。从历史和现实看，西方发达国家普遍将行政首脑的办事机构定位为综合协调中心。这在实行大部门体制的国家几乎成为一个规律。
1937年1月，《美国总统行政管理委员会报告》坦陈：“几乎无人领导的政府和委员会管理，已经把美利坚合众国带到了崩溃的边缘”；“从人的角度看，一个人怎么能完全了解100多个独立运转的重要机构的事务和问题，更不用说怎么才能负责对他们进行一般的指挥和协调。”
由此，该报告中提出了改进政府管理的五条建议：第一条是“为了处理总统肩负的大量增加的行政管理责任，扩大白宫工作人员”；第四条是“彻底检查整个政府行政部门，整顿现有的100个机构，由少数大的部门进行管理，使所有的行政活动各得其所”。
美国联邦政府接受了这两条建议，并不断强化白宫的综合协调职能，从而使其更有效地为总统提供决策情报和信息，协助总统督导、协调各行政机构。
美国总统办事机构最多时达4700人。目前内设机构14个：白宫办公厅（1939年）、白宫军事办公室、经济顾问委员会（1946年）、中央情报局（1947年）、国家安全事务委员会（1947年）、总统外交情报顾问委员会（1956年）、美国贸易代表办公室（1963年）、环境质量委员会（1969年）、行政管理和预算办公室（1970年）、科学和技术政策办公室（1976年）、行政办公室（1977年）、政策制定办公室（1978年）、国家药品控制政策办公室（1988年）、国家经济委员会（1993年）。
再来看日本。日本2001年1月完成了大部门体制改革的同时，建立了三个层次的中央省厅间协调机制。一是在首相的直接领导下，由内阁官房（办公厅）主导的部门协调，为最高协调机制；二是由首相在内阁府任命“特命内阁大臣”作为内阁代表对各省厅进行协调；三是省厅部门间的直接协调机制。
值得注意的是，在绝大多数发达国家，政府一般不通过设置副职来分管、协调部门，其内在机理值得推敲。
作者为国家行政学院公共管理教研部教
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