完善公安派出所制度的初步构想
时间：2021-05-17 12:02:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
派出所制度是指为了保障派出所工作的顺利开展，国家立法机关、行政机关包括公安机关依法制订的具有法规性或指导性与约束力的各种法律法规、规章制度的总称。重点包括警务体制、警务机制、警务模式、警务职权等等。笔者认为，完善派出所制度推进我国警务体制改革的基本途径有以下3各方面：
一、从修订法律法规的层面来完善派出所制度
（一）通过修改《治安管理处罚法》、《公安机关组织管理条例》来解决派出所行政主体地位问题。
1、当前的公安派出所是行政法上的非行政主体
在法律上，主体是指有独立意志，可以独立行动并独立承担责任的人。行政主体应为法人，因为只有法人才具有主体的“有独立意志”的特征，也才有可能承担行政法律的最后责任,如经济赔偿等。
《治安管理法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《治安管理法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”《公安机关组织管理条例》第三条规定：“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”这些法律条文是我们确定当前的公安派出所不能成为行政主体的法律依据。
2、赋予派出所行政主体地位的现实考虑
根据《治安管理法》、《公安机关组织管理条例》，公安派出所只能决定“警告、五百元以下的罚款”。
河南警务体制，将过去的市公安局—县(区)公安分局—派出所三级治安管理旧体制改为市公安局—派出所二级管理模式。这样，派出所就毫无选择地要承担了原公安分局全部的职责和任务，“提升”为治安管理的主要执法机关，要决定和处理大部分治安管理案件，不但要管辖“警告、500元以下罚款”，而且要管辖“行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、五百元以上的罚款”等等。派出所要独立承担这些职责任务，但是其非行政主体的地位使其不能对这些行政执法工作独立负责，与责权统一的依法行政理念不符。因此，为巩固警务改革成果，必须赋予派出所应有的行政主体地位。
为使新派出所担负原公安分局担负的职责任务，在河南警务改革中，新组建的派出所按县级公安机关要求建制，改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位，上级公安机关授权其“行使县级公安机关职权”。但是在依法治国的大背景之下，这种授权显然缺乏应有的法律依据。为使新派出所行使县级公安机关职权，唯一的途径是修改相关法律条文。当然这是一个非常复杂的工作，还需要理论界和实务界的共同研究与探讨。
3、修改《治安管理法》《公安机关组织管理条例》等相关法规的探讨。
现行《治安管理法》第七条：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”可修改为“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。副处级以上地方公安机关负责辖区的治安管理工作。”修订理由简要说明：由原有条文的“县级以上地方各级人民政府公安机关”修订为“副处级以上地方公安机关”，契合了河南警务改革“打破行政区划”设立派出所的实际，不再强调公安机关同地方人民政府的对应；也契合了河南警务改革中新组建的派出所“按县级公安机关要求建制，改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位”的实际，这样，就可以为确立新派出所的行政主体地位提供法律依据。
现行《治安管理法》第九十一条：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”可修改为“治安管理处罚由副处级以上地方公安机关决定。”修订理由简要说明：由原有条文的“县级以上人民政府公安机关”修订为“副处级以上地方公安机关”，契合了河南警务改革“打破行政区划”设立派出所的实际，在河南现有警务改革模式下，不再强调公安机关同人民政府的对应，是我们的唯一选择；契合了河南警务改革中新组建的派出所“按县级公安机关要求建制，改革后的派出所也从副科级单位升为副处级单位”的实际，这样，就可以为扩大新公安派出所的职权范围提供法律保障。
现行《公安机关组织管理条例》第三条规定：“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”可修改为“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下，负责本辖区的公安工作。”修订理由简要说明：对原条文全文保留，保持“县级以上地方人民政府公安机关”的“领导、指挥机关”地位；增添“副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下，负责本辖区的公安工作”条文，为副处级以上地方公安机关（如派出所）确立行政主体地位并行使原公安分局职权提供法律保障。
（二）通过对《刑事诉讼法》的重新解释赋予派出所独立办理刑事案件的职权，解决警务体制改革与刑事诉讼法的适法困惑问题。
上文已经提及，《刑事诉讼法》第3条关于国家机关在办理刑事案件的职权分工是:“对刑事案件的侦查，拘留，执行逮捕，预审由公安机关负责。检察，批准逮捕，检察机关直接受理的案件的侦查，提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关，团体和个人都无权行使这些权力”。在以往传统的刑事诉讼模式中，这里的公安机关不可能解释为公安派出所，因为以往和当前的派出所不是一级独立的公安机关，它没有独立的办理刑事案件的资格，也无权决定适用刑事强制措施，当前《刑事诉讼法》规定的拥有刑事案件侦查权和采取强制措施权的最低一级公安机关是县(区)级公安分局，公安派出所绝对没有对刑事案件处理的决定权的，它只能在县(区)级公安机关的领导指挥下实施对刑事案件的职权。
但是，如果按照上文建议将《公安机关组织管理条例》第三条修改为“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。副处级以上地方公安机关在上级公安机关的领导下，负责本辖区的公安工作。” 《刑事诉讼法》第三条中的公安机关就可以包括公安派出所，因为在这样的法律框架下，公安派出所已经成为一级独立的公安机关，它就可具有独立的办理刑事案件的资格，就有权决定适用刑事强制措施，就具有对刑事案件处理的决定权。
二、从推进司法、财政、人事等部门的配套改革做好后续系统协调层面来完善派出所制度
在河南警务改革中，由于公安系统“单兵突进”，新的公安组织体系与法院、检察院乃至与财政、人事等行政部门之间的法律及行政协调关系出现了一定的混乱。如果不有效进行系统协调，改革推进工作将举步维艰，“新派出所”就会同上海等地新设机构“警署”一样，会因性质不明和缺乏应有的系统协调性而半途而废。
目前改革中的河南公安亟待行政、司法、财政、人事等部门的配套改革。警务改革的推进，客观上需要从推进司法、财政、人事等部门的配套改革做好后续系统协调层面来完善派出所制度。
