中国地方公安改革：议题、选项与逻辑
时间：2021-05-13 16:01:01 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：以社会管理创新为契机，全国各地推行了多姿多彩的公安改革。理解这些改革实验试图解决的现实问题、理论假设和制度选项，解释其背后的逻辑，将为全面深化公安改革提供科学决策的经验基础和制度细节。多案例分析的结果表明：在编制和经费“硬约束”的前提下，公安改革倾向于通过组织体系变革来提高运行效率，即组织和效率逻辑成为改革的主导逻辑。零星的个案涉及互动治理来优化警务职能和社会效果，实现制度驱动的改革。未来的改革选项中，公安组织结构体系的变革依然有很大空间;社会分权和治理转型能释放社会活力以提供更多的改革选项;改革的复杂性需要考量不同逻辑选项在制度框架上的嵌套性和兼容性。
关键词：公安改革;社会资本;地方实验;改革逻辑
中图分类号：D630 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2015）01-0037-10
一、问题的提出
中国的改革从一开始就选择了“渐进试错”策略，即“摸着石头过河”。改革的渐进性在一定程度上使每次边际改革的收益都能继续为经济和社会发展提供基础性的制度支撑，同时蕴含着作为增量改革过程的不彻底性。与渐进式改革相关联的是试验，即中国改革的过程就是一个将地方试验上升为国家规则的过程[1]（pp.123-160）。有学者提出“中央选择性控制的试验”作为改革实践机制的新解释，即中央对于怎么改没有明确的意识，不重视事前规则构建而只根据目标和结果进行事后说明和确认<sup>[2]</sup>，这给改革试验留下了选择空间。
公安改革过程也不例外。大量的地方创新实践得到确认和认可为公安制度的改革变迁提供了智慧。例如，枫桥经验是社会治安综合治理的政策基础;济南交警的成功经验是“严格执法、热情服务”理念的智慧来源;“漳州110”是快速警务反应机制的技术样本等。这些地方性试验通过“自下而上”的扩散移植和“自上而下”的确认推广，成为影响公安改革进程的“大事件”。
2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安会议从国家战略高度提出了公安改革的任务、原则和方向。公安部推行了一系列有深远影响的改革，涵盖“三基”工程、“三项”建设等项目驱动型的实践和“开门评警”、跨区域警务合作等机制创新型的改革。与此同时，以社会管理创新为契机，各地也探索了层级精简、部门整合、警民互动等多姿多彩的改革。
地方改革在很大程度上试验了国家战略层面的制度考量，实践了原则基础上的具体改革选项和制度细节。
具体而言，在市场经济快速发展和社会管理创新背景下，公安机关面临着哪些“问题集”？什么情境触发了地方公安改革议程？回应现实问题，地方公安机关启动了哪些改革议题和改革选项？这些选项背后的理论假设和改革逻辑是什么？这些问题的回答，将为新一届政府深化公安改革提供决策所需的经验基础和顶层设计方向。
为此，本文首先对2003年以来全国各地涌现出的有代表性的6项公安改革试验的缘起和过程进行描述，阐述改革的背景、启动的情境和针对的问题;然后对样本地区公安改革的议题和理论假设进行诊断性分析;接下来解释多样性改革背后的组织效率逻辑和治理结构优化逻辑;最后阐释地方实验的限度、未来方向和值得注意的制度细节。
二、地方公安改革：一组实验样本
自2003年以来，地方公安机关进行了多姿多彩的改革试验，蕴含了各种警务新模式和新理念，如民意主导警务、创意警务、情报主导警务、信息主导警务等。本文根据可介入性和代表性原则，从东中西部地区选取了湖州、苏州、太原、大庆、新乡、重庆6地公安改革样本。这些改革内容各不相同，展现公安改革的复杂性和多样性（参见表1）。
犯罪高发和警务运行不顺畅是大庆市公安实施警务体制改革的原因。改革前，组织缺乏活力，买官卖官现象严重;命案侦破率全省倒数第一，社会治安满意度低。2004年7月，在学习借鉴辽源市、白山市和铁岭市设立警署或者大派出所的改革经验基础上，大庆市公安局设计了改革方案并进行了可行性论证，强力启动改革<sup>[3]</sup>：以“无增长改善论”为导向，通过“垂直管理、减少层次、整合机构、机制创新”等改革实践，回应“机构设置过多过细、部门和警种协调不力、警力资源配置倒置”等难题。经过近七年的持续探索，大庆市公安局不仅内部管理得到改革，管理效率提高;而且执法服务能力持续增强，公众满意度大幅提升，连续六年在全省排名第一[3]（pp.10，17）。警务客观绩效和主观绩效、结果绩效和过程绩效的持续改进意味着改革设计的有效性。
2008年4月，内外部危机和压力促使太原市公安局启动新型警务运行机制改革。2005年“太原警察打死北京警察”的恶性案件使太原市公安局成为全社会关注的焦点;太原市公安局连续两年在全市政风行风评议中位居末位，市局党委班子在全市市管领导班子年度考评中也连续被评为“较差领导班子”<sup>[4]</sup>。内外部压力导致领导层被调整，也为改革开启了“机会之窗”。新的领导班子采取强硬措施，开展“开门整风、从严治警”活动，政风行风评议结果迅速从倒数第一位跃升至全市第三位。为从根本上扭转社会治安“严打-反弹-再严打-再反弹”和队伍建设“整顿-反复-再整顿-再反复”的局面，太原市公安局以干部人事制度改革为突破口，围绕警官任用、工作考核和组织变革进行制度建设，提供良好的内部人事激励机制和公共安全的制度基础。
面对流动人口输入型犯罪不断增长的趋势和警察数量增长空间有限的现实，苏州市公安局于2009年初在全国率先提出“创意警务”理念。“创意警务”又称“智慧警务”，是通过激发每个民警的创新潜能，推进警务机制和警务手段革新，最大限度地将智力成果转化为警察队伍能力，推动公安工作由外延式发展向内涵式发展转型[5]（p.209）。创意警务不仅注重发挥每个民警的智慧，而且重视通过警民互动来实现有针对性的改革创新。内部互动和警民互动带来了治理绩效的改进，苏州市的违法犯罪案件下降了30%，公众满意度由全省第九位跃升至第一位，安全感从全省第六位升至第三位。
