论清末“宪政”中议政机构的职能演变

时间：2021-04-11 12:02:55　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要 “宪政”是西方社会中资本主义经济下产生的以个人为本位的西方文化下的产物，在西方社会强调个人价值和人文主义精神的环境下，西方宪政有深刻的内涵。它在形式上强调国家权力的划分，约束政府的权力；同时要求政党多元化，使不同政党之间可以相互制约以保证一个民主的环境；在实质和精神层面，它强调人权，尊重少数个体的权利和利益，因此西方宪政把如自由、平等、公正等法律价值作为核心。中国晚清时期清朝政府也曾进行过“宪政”运动，包括清末“变法修律”，改革行政、司法机构、设立中央和地方的民主议政机构等。本文试对清末“宪政”时期中不同阶段的民主议政机构只能的演变和发展做一梳理和分析，并找出这种演变的特点和演变背后的原因。
　　关键词宪政变法修律资政院
　　作者简介：乔沙，天津大学仁爱学院社会科学与外国语系。
　　中图分类号：D691文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）08-139-02
　　一、清末“宪政”的背景及动力
　　追溯“宪政”这一思想在中国最早出现的时间，据现有学者考证的结果是光绪十八年（公元1892年）在中国近代思想家郑观应所著的《盛世危言》中涉及。当时正值中日甲午战争一触即发，民族危机严峻之际，郑观应在书中提出一系列改良救国的方法，其中提到建立议院，称议院为“共议政事之院也，集广大智慧一体。”这是“宪政”思想第一次在近代中国出现。1895年，日本逼迫清朝政府签订了《马关条约》的消息传到北京，民族危机进一步加剧，为了挽救当时的中国，康有为、梁启超等人发动了戊戌变法（公元1898年），变法内容主要提出要向西方学习，要“广开言路，允许市民上书言事”、“开制度局而定宪法”等。时隔不久，民年爆发的义和团运动沉重地动摇了清政府的统治；八国联军进入北京是中华民族的命运到达了崩溃的边缘，在这种内忧外患的情形下，清政府为了缓和危机提出“宪政”作为自救的手段。在清政府颁布的《宣示预备立宪先行厘定官制谕》中明确提到实行“宪政”的目的，即“而各国所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，军民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和，有由来矣。”这是“宪政”思想第一次为中央政府正式所采纳并向外宣布。在随后的“宪政”运动中，负责主持的变法大臣沈家本、伍廷芳等人也是以“强国、富国”为目的借鉴移植西方的法律和政治制度的。沈家本以日本明治维新为例，认为日本就是学习了西方的“宪政”取得了成功，“卒至民风丕变，国势骎骎日盛，今且成为亚东之强国矣。” 综上，不论是“宪政”思想的在民间的传播，还是“宪政”思想为政府采纳并转化为实践，清末时期的中国社会的发展程度和长期的封建君主制度的政治环境都不具备在社会内部产生“宪政”思想的条件。清末的“宪政”思想和运动都是在外在压力的作用下所采取的，而实行“宪政”的直接原因是清政府试图通过“宪政”使国家富强，改变落后的局面。功利主义的目的直接导致了清末“宪政”运动只停留在了形式层面，或者说是制度层面，而本质上缺乏法的基本价值等“宪政”内涵。这一点可以从清末“宪政”运动中议政机构的只能演变清楚地看出。
　　二、《钦定宪法大纲》之议院及资政院
　　西方“宪政”在制度层面上最主要的标准就是民主的议政机构的设立，它的主要职责是通过审议政府提案、通过法律、政府预算和结算、弹劾政府领导人等活动制约政府权力，保障公民个人权利和利益。西方议政机构可以说是“宪政”在形式上的体现。借鉴西方“宪政”的清政府同样提出了设立议政机构的构想。但如上文所述，清政府实行“宪政”运动对“宪政”内涵的缺失，使其设立的议政机构徒具虚名，其民主议政的职能被限制在极小的范围内。在光绪三十四年（公元1907年）颁布的中国历史上第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》中规定“凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行。”“（君主）召集、开闭、停展及解散议院之权。”“用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预。”“凡一切军事，皆非议院所得干预。”“国交之事，由君上亲裁，不付议院议决。”“皇室经费，应由君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。” 由此，本应属于议院的立法权、行政人事任免权、军事外交、财政等所有大权几乎都被君主掌控，议院根本不能发挥制约政府的职能，个人的权利和利益的无法得到保障。这样的议政机构完全背离了“宪政”的本质要求，它只是清政府宣扬其“宪政”运动，掩盖其继续施行封建专制的工具。《钦定宪法大纲》作为基本的宪法性文件，其本旨在于巩固君权，虽然它以基本法的形式规定了设立议院，但也只是宏观地提出了这一构想，具体在实践中这个议院如何组建、如何运行以及具体职能等都没有做出详细规定，事实上，自清末颁布《钦定宪法大纲》至清朝结束，从来没有召开过议会，议政机构仅仅存在于宪法文件中。
　　如上文所述，虽然清政府明诏宣示“宪政”后，《钦定宪法大纲》中拟设置的议院迟迟没有组织和运行，但另一个中央设立的“议政机构”在清末“宪政”运动中却发挥了不可忽视的作用。清政府于光绪三十三年（公元1906年）下令设立资政院，并公布了资政院章程及议院选举章程，资政院开始了它在“宪政”运动中的议政职能。对于设立资政院的目的，清政府在它颁布的谕旨中明确说到，“立宪政体，取决公论，上下议院实为行政之本。…中国议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。” 《资政院院章》中开篇第一条也写到“资政院钦遵谕旨，以取决公论，予立上下议院基础为宗旨。” 在议院未开议会之前，具有议会的性质。因此，可以说资政院就是清政府拟设立的议院的前身。
　　（一）资政院的组成
　　在议员的产生方式上，西方宪政中，议政机构一般为上下两院。清政府设立的资政院作为议院的基础在组成上也采取了二元制，即钦定与选举相结合的方式。《资政院院章》总纲第四条规定“资政院议员以钦选及互选之法定之。”第十条规定“宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、各部院衙门官、硕学通儒及纳税多额者钦选。”“各省谘议局议员互选。”根据议员定额，以上钦选与互选产生的议员各为一百人。同时《资政院院章》第五条规定“资政院议员于院中应有之权，一律同等，无所轩轾。”即钦选产生的议员与互选产生的议员在资政院中具有同等的权利。从这一点看来，清政府设立的资政院在形式上是一个民主的议政机构。但是，仔细研究会发现这种形式上的民主有着不可避免的缺陷。首先，由于钦选与互选产生的议员人数相同、并且拥有相同的权利，这样使得资政院不能向西方议院那样做到下议院牵制上议院以保障普遍公民的利益。代表普遍民众的互选议员并不具有与其所代表的人数比例相对等的权利，这是违背民主与公平的。其次，钦选议员全部在王公贵族、官僚富贾等社会阶层中产生，因此他们只能代表极少部分人的利益，同时更容易被清政府所控制。互选产生的一百名议员均由各省谘议局议员担任，互选后还要由该省的督抚复加选定，才能产生。根据《谘议局章程》规定，各州、县选民选举省谘议局议员，并对选民资格作了严格的限制。如第五条规定“凡属于本省籍贯，年满二十五岁以上并具有下列条件之一的男子，得享有选举谘议局议员的权利…” 这些严苛的条件剥夺了绝大多数普通民众的选举权，据统计在当时选民比例最高的直隶地区也只有百分之零点六十二，选民比例最低的甘肃省只有百分之零点一十九，全国平均选民比例为百分之零点四十二。这样少数人选举出来的议员同样不能作为普通民众的代表，而且经过各省地方督抚复选的筛选，最后才能成为资政院议员。这样的议院很难说它具有民主性，所以，清政府设立的资政院仅仅是形式上的民主。

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