土地监管制度反思与监管体系重构
时间：2021-03-24 16:02:52 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要 我国实行的是世界上最严格的土地管理制度，但基于土地问题而引发的社会矛盾和冲突并没有因此得到遏制和缓解。从宏观层面来看，有效监管土地资源的合理有效利用是有效解决这些矛盾的一个重要途径。该文从土地监管体系建设着手，提出包括法律法规、组织管理、公众参与、教育培训和技术方法等方面的土地监管体系。
关键词 土地监管；制度反思；体系重构
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）16-0337-02
Abstract China adopted the world"s most stringent land management system，but the problems caused by land-based social contradictions and conflicts were not check and mitigation.From a macro perspective，the effective monitoring of rational and efficient use of land resources was an important way to solve these contradictions effectively.This article attempts to proceed from the land monitoring system，to put forward the land monitoring system，including laws and regulations，organization and management，public participation，education，training and technical methods and other aspects.
Key words land monitoring；system reflection；system reconstruction
1986年，国家土地管理局的成立标志着我国土地管理方式的重要转变，从不同部门分散管理过渡到统一管理[1]，有效加强了国家对土地资源的合理配置和有效利用。经过近30年的发展，分别经历了1998年国土资源部的成立、2003年省以下土地垂直管理体制建设及2006年国家土地督察制度的建成等一系列重大体制机制改革，基本形成比较完整的土地管理体系。同时，我国的土地资源配置市场化监管机制得到了空前的发展与完善，特别是2006年国家土地督察制度的建立，标志着我国基本形成了一个相对完整的土地监管网络，有力地保障了土地管理各项法律法规的贯彻实施，维护了土地管理正常秩序，促进土地资源可持续利用，在防止国家土地资产流失和维护土地权利当事人合法权益方面发挥了重要作用，同时在监管制度建设、监管方法运用等方面也积累了丰富经验。但是基于土地问题而引发的社会矛盾仍然层出不穷，不少学者也纷纷寻求解决方案，有的从土地管理体制机制着手[2]，有的从立法角度来分析[3]，试图找到解决问题的有效途径，但是鲜有从土地监管方面来找办法和思路的。土地监管作为土地管理的重要组成部分，一直未能得到充分的认识和重视，往往只有违法违规现象发生，才有人从监管上找缺陷[4]。
土地监管的作用不是为解决违法违规问题，而是应该参与土地管理工作全过程，一方面要加强体制机制建设，另一方面土地监管体系的完善也是不可忽视的重要方面。该文在分析我国土地监管存在问题的基础上，探索提出包括法律法规、组织管理、公众参与、教育培训和技术方法等方面的土地监管体系，按照依法、可操作、系统性的原则对其进行完善。
1 土地监管存在的问题
目前，我国在土地监管机制建设过程中已取得一定成效，总结不少成功经验，但仍存在不少问题，既有机制建设本身的问题，也有机制落实中的问题；既有外部因素，也有内部因素；既有体制、机制中的弊端，也有法律、制度上的缺陷。
1.1 土地监管机制不够健全
一是多部门联动机制不完善。土地监管是一项复杂而艰巨的工作，并非由一个部门可以直接完成，需要其他相关部门的配合。但实际上存在职能部门条块分割，缺少配合和沟通，管理权责不明等问题，在文件中多提到多部门联动，但实际执行过程中很难做到。二是对基层政府的考核机制也不够健全，土地监管的力度不大，各级地方政府在追求政绩与有效监管的选择中更易于选择前者，并达成某种程度的默契和共识。
1.2 土地监管队伍力量薄弱
真正从事土地监管工作的人员非常有限，往往在监管过程中发现问题很难组织有效的力量行动。特别是基层土地执法人员隶属于当地国土部门，除监管工作外往往还承担大量的相关工作，面对土地监管提出的不同要求，执法监察工作力不从心。有的执法监察人员在编不在岗，被借调做其他工作，因人员配备不齐，导致土地执法监察工作受到影响；同时用于监管的车辆等装备有限，使动态巡查等工作很难达到理想的效果。
1.3 现有的技术手段难以适应快速变化的土地利用形势
目前，土地监管多采用卫片和遥感监测的方法，卫片执法客观、准确，但受监测成本、监测条件等因素制约，难以实现全面覆盖，容易造成农村、小乡镇等相对落后的潜在快速城市化边缘区域成为土地监测的盲点。遥感监测的周期性又导致监测滞后，而且只有在形成违法事实后才能监测到，不能达到事前监督、及时纠正的效果。
1.4 土地监管范围不全面
从土地监管范围来看，面对日益复杂的土地管理形势，监管范围不够全面，目前多将重点设置在耕地保护目标和建设用地指标上，而对土地管理的重要部分如生态用地等则重视不够。同时国家、省重点工程及民生工程建设用地也未得到有效监管。特别是地方政府为保证地方经济社会的持续稳定增长，存在大量的交通、能源、水利工程及民生工程未批先建、边报边建的现象。
