现行土地登记制度的思考
时间：2021-03-22 04:02:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：土地登记（registration Of land），也称土地权利登记，是指由国家专门机关依法对土地的各项权利实行登记的制度。根据《土地登记规则》引第二条规定，我国土地登记是指国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。土地登记制度是指国家有关部门按照法律、法规规定的程序和要求进行土地登记，以保护土地权利人的合法权益，促进土地利用的一项制度。本文在对现行土地制度进行剖析后提出了完善土地登记制度的构想。
关键词：土地登记 土地登记制度
在我国，不论是作为财产基本法的物权法，还是涉及物权的其他法律如土地法、房地产法、森林法等，均必须对登记与物权实体法的关系问题作出明确的规定。在各种不动产登记中，?土地权利登记可以说是最基本最重要的登记。我国现行不动产登记制度，是介于权利登记制与托仑斯登记制之间的一种登记制度。主要表现为登记为不动产权属的生效要件，以及实行登记发证两个方面。 我国不动产登记是不动产权属变动的生效要件与权利登记制和托仑斯登记制并无差异。其次，就发给登记权利书状而言，我国不动产登记制与托仑斯登记制大抵一致。
一、现行土地登记制度的缺陷
土地登记制度是世界各国为保护土地所有制，普遍采取的一项国家措施。作为国家的一项制度，必须有明确的法律规定、良好的运行机制和严格的技术规则，以保证制度的实施。我国现行土地登记制度不完善和制度本身存在的缺陷，是制约土地登记工作向前推进的主要原因。
1、土地登记法律规定不充分。
我国法律明确规定了建立土地登记制度，《土地登记规则》第二条规定：土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权及其他项权利的登记。以上各类土地权利应属于物权的范畴，按照“物权法定”的基本原则和“不动产公示”的要求，登记的各项权利的设定、取得、转移、消灭和权利变动，必须按照法律规定的条款进行。首先，权利种类和权利的含义、范围界定清楚。其次，各项权利发生变动的形式及程序明确，才能实现通过土地登记保护权利人的权益，达到建立土地登记制度的目的。但是，现实中存在的权利已经超出了法律设定权利类型，各项权利与义务、范围以及权利转移的程序，大都没有严格、详细具体的规定。例如，在实际中已经被广泛使用的通行、采光、地下建筑、引水等传统地役权、地上权等，到目前没有哪一部法律有明确规定，以满足登记的需要。由于以上问题的存在，对土地权利人申请登记的权利，有些属于无法律依据难以确定，有些属于权力含义、范围不清登记难以下结论，登记效率低下，效力不高。
2、土地登记制度体系构架松散。
科学、严谨的制度体系构架是保证制度实施的前提，如同人体构成，包括指挥、执行、协调、辅助等不同构件，每个构件具备各自的功能，各构件又相互联系密切配合，才能保证正常运转。目前我国土地登记制度体系构架“缺件”与“松散”并存。表现在：一是，指挥系统多元化。目前，国家最高登记机关不确定因素尚未排除，林地、草地、养殖各自为“证”依然存在，地类划分标准不统一、登记的内容不统一。二是，执行系统脆弱。按照《土地管理法》规定，土地登记机关为各级土地行政主管部门，但目前在一些地区，同一行政区内负责土地登记的部门不止一个；土地登记机关内部，专职土地登记的人员不确定；对工作人员违反土地登记的行为，缺乏处理依据和手段；土地登记社会监督体系不健全。三是，辅助系统不到位。土地登记赔偿、登记人员近亲回避、土地登记代理等制度尚未建立，土地登记资料公开查询在大多数地方尚未实现。
3、土地登记运行机制存在障碍。
土地登记作为国家措施，应与其他行业一样，在国家法律的约束下，由国家行政、事业(科研)、企业(中介)权能构成一个相互支撑、相互制约，保证正常运转的高效机制。按照我国现行法律规定，土地登记主管部门为县级以上国土资源行政主管部门。土地登记的定位属于国家行政行为，国家行政机关对土地权利关系可以进行合理干预，承担管理与执行的职责；事业单位应当做好登记事务的研究和行政主管部门交办的具体工作；中介机构是由专业人员组成并经取得准人资格，受权利人的委托为权利人有偿服务、独立自主、自负盈亏的企业。三者各担其职、共同支撑、相互制约，保证土地登记工作正常运行。而目前土地登记工作从上到下不同程度地存在行政、事业、企业职责不明、不分、不清，监督不力的现象。
二、土地登记制度体系不完善引发的问题
作为任何一项国家整体工作，不完整的制度体系必然导致运行受阻，效果欠佳。
1、土地登记效力欠佳，公众意识不高。 《土地管理法》及《土地管理法实施条例》明确规定，依法取得的土地所有权、使用权一经登记受法律保护。然而，在实际中，有些已经办理了土地登记的土地使用者权益不能得到真正保护，有的一个“白头”文件甚至是领导的一句话，否定了土地权利人的权利。土地的征用、划拨、旧城改造房屋拆迁等，将土地证书作为废纸扔掉的现象非常普遍。土地登记贬值引起了土地权利人不主动申请登记，或者根本不办理登记，致使土地登记工作长期以来难以推进。
2、大量国有土地被蚕食，国有资产在无形中流失。随着土地资源的日益医乏，土地权属案件发生率没有明显减少，土地权届纠纷类型增多，纠纷性质由个人之间、个人与集体之间向个人与国家、农民集体与政府、国家单位与政府之间转化。城市不少国有土地使用权无偿流向个人，国家难以控制。农村大面积的国有土地不断被侵蚀，一些农民集体将大面积的国有荒山荒地占为集体所有，国家征地时要高价。
3、土地市场健康发育受到冲击。土地使用权无证交易、出租、抵押及土地使用权转移与限制条件不清，难以约束土地权利人在土地市场中的行为。一些不法分子趁机违法交易乃至黑箱作业，阻碍了公开、公平、公正的市场机制。国有资产流失到个人或小集体的腰包，加大了社会利益的分配不公，给社会带来不安定因素，有碍于生产力的发展。
4、土地登记公信力受到影响。土地登记的社会效益和土地登记工作条件不够理想，影响了基层土地登记人员对建立土地登记制度的信心。反过来，有些地方土地登记先进技术推广应用不够广泛，仪器设备使用效率低，软件开发设计要求不到位，土地登记办事效率低，错登漏登事件时有发生，土地登记资料使用受到限制，客观上拉大了政府部门为市场经济服务的距离。
三、完善土地登记制度的构想
1、理清立法思路，制定立法计划。从土地登记的效力考虑，应有不同层面的法律支持。
国家立法机关颁布的基本法律，如《物权法》、《土地法》，规范的内容应包括：国家土地登记制度、土地权利种类、土地权利与义务、土地登记执行部门。
国务院颁布的行政法规，如《土地登记办法》和《土地登记条例》，规范的内容应包括：土地登记执行程序、土地登记法律责任、土地登记相关制度、土地登记处罚、土地登记规费。
国家土地登记职能部门颁布的规章，如《土地登记规则》，规范的内容应包括：土地登记业务规范，土地登记制度管理，调查、审查方法，土地登记簿册使用，土地登记资料查询。
2、完善现有制度，构建科学的制度体系。土地登记各项具体制度，目前可划分为业务执行制度和管理制度、社会服务制度三种类型。
业务执行制度是指土地登记机关在开展土地登记业务时，为保证登记内容和登记程序的合法性，按照法律法规以及技术规范制定的一系列办事规则。具体可分为：申请制度、调查制度、审查制度、公告制度、注册制度、发证制度。
管理制度是为保证登记机关顺利开展各项工作，提高土地登记质量，保证土地登记公信力所制定的一系列内部管理规定。具体可分为：土地登记人员持证上岗制度、土地登记人员回避制度、土地证书监制制度、土地证书查验制度。
社会服务制度是指利用土地登记资料向全社会承诺服务以及接受社会监督的工作制度。具体可分为：土地登记代理制度、土地登记公开查询制度、土地登记赔偿制度。
3、统一土地登记，建立行政、事业、企业单位分工明确、行之有效的运行机制。
统一土地登记机构，证出一家。统一登记、证出一家是完善土地登记制度的前提。土地作为不可移动、不可分割的特殊资产，一经登记具有法律效力的特点，决定了国家负责土地登记的职能部门只能有一个，即土地登记机关必须坚持受一个部门领导，原则上同一区域只能有一个土地登记机关，登记结果也只有一个。作为维权，只有证出一家，才能体现法律的严肃性和政府部门的威信。目前，以经济利益为出发点，上至国家多部门，下至一个地区分层次负责土地登记的做法，造成的土地登记结果相互否认，土地登记公信力动摇，土地权利人无所适从，政府部门的威信降低的局面必须改变。
发挥市场功能，重视土地登记中介机构的作用。土地登记中介工作，是建立土地登记服务体系的重要内容。土地市场为土地登记中介机构运行提供了良好的空间。土地登记中介机构在土地登记工作中，不仅能为权利人服务，通过传播土地产权流动信息，活跃土地市场，还能通过社会监督促进土地登记机关依法行政。当前，国家土地登记机关应将为土地登记中介服务提上议事日程，尽快出台土地登记中介管理办法，建立中介机构准入制度，引导现有土地登记中介机构、人员，按照国家规定，规范完善土地登记中介行为。◆
