宅基地上权利体系之构建与完善

时间：2021-03-21 16:06:21　来源：雅意学习网本文已影响人

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　　摘要：宅基地使用权是物权法体系中直接关乎农民切身利益的用益物权，带有双重属性。现行法律多强调宅基地使用权的身份属性，但在农村集体土地制度改革中，要实现农民的土地财产权益，需要赋予农民土地财产权；同时只有充分保障宅基地权利人在宅基地上各项权利的实现，才能彰显宅基地的财产性价值。因此，以此次改革为契机，突破现行法律框架，赋予宅基地使用权“类所有权”的法律地位，并在法律层面上对宅基地上的权利予以基本规范化、体系化，使其权利内容趋于完善，方能充分体现宅基地使用权的权利价值。
　　关键词：农村宅基地；权利体系；成员权；财产权
　　现代民法的发展正逐步“从身份向契约转变”，并将契约自由作为市场经济的柱石，宅基地使用权是农民的重要财产权益，但其身份属性却限制了其财产权属性的发挥，使得农民的土地财产权益无法得到充分实现，农民住房财产权抵押贷款试点工作于2016年在部分地区取得法律授权，突破《物权法》第184条和《担保法》第37条等相关法律条款规定，为宅基地使用权的流转打开了合法路径。基于此，当前在理论上构建和完善宅基地上的权利体系，赋予宅基地使用权“类所有权”之权能，将有助于从私法保障权利的角度实现农民产权利益的最大化。
　　一、宅基地使用权之权利属性
　　（一）宅基地使用权的身份属性
　　宅基地是农民建造自有房屋的基础，现行法律将宅基地使用权赋予农村集体经济组织成员，使其具有明显的身份属性。首先，农村集体是宅基地所有权的权利主体，集体经济组织成员以户为单位向集体经济组织申请而无偿获得宅基地使用权，非本集体经济组织成员不能获得宅基地使用权，故宅基地使用权的获得是农民集体经济组织成员资格的一种体现。其次，以农户为主体的宅基地使用权具有明显的生活保障和社会福利功能，其流转受到法律的严格限制，从而导致宅基地上的自有房屋在流转过程中亦產生诸多问题。
　　对宅基地使用权主体设置身份限制的主要目的是保护本集体经济组织成员的切身利益，维护集体经济组织内部秩序及和谐稳定，因此宅基地使用权的身份属性要求权利主体具备集体经济组织成员资格，即成员权。关于如何界定成员权，学术界有不同的观点：第一种是采取登记主义，主要是以户籍所在地是否在本集体经济组织为划定成员权的标准：第二种是采取事实主义，主要是以是否在本集体经济组织内部长期生活来划定成员权的标准：第三种是采取折中主义，主要是以户籍登记为基础，长期生活为辅助来划定成员权的标准。笔者认为，成员权的界定关乎集体经济组织、本人以及集体经济组织其他成员的利益，倘若仅采登记主义或事实主义，恐有失偏颇：且随着经济发展以及农村土地制度改革的推进，宅基地及地上房屋的价值日益凸显，采折中主义，可以实现宅基地使用权效益的最大化。
　　（二）宅基地使用权的财产属性
　　宅基地是农民集体所有的不动产，故宅基地所有权由农民集体享有，控制和支配宅基地的所有和使用：宅基地使用权经分配后由集体经济组织成员享有，《物权法》明文规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，农民对宅基地的使用权实则是在集体所有的土地上设立的用益物权。用益物权的设立是在维护所有权人利益的前提下，保证用益物权人充分自由的行使占有、使用、收益的权利，实现资源利用效率的最大化。用益物权概念在德国民法中即为“Nutzungsrechte”，即使用权，包括对一切不动产的使用与收益的物权权利。但《土地管理法》规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。故现行法上，农民的宅基地使用权权能非常有限，与完整的用益物权权能相去甚远，是一种特殊的、受限制的用益物权。
　　民法上的所有权，是指所有权人依法对其动产和不动产享有占有、使用、收益和处分的权利，所有权权能最为完整。在我国现行的土地法律制度中，土地所有权不能被处分，土地财产价值是通过分离土地使用权而实现的，因而土地市场中流转的是土地使用权，而非所有权。实践中农村集体对宅基地的“所有权”与农民对宅基地的“直接控制权”相分离后，农民的宅基地使用权便很少受到集体土地所有权的约束，存在隐性流转问题。换而言之，土地使用权已形成由土地使用者获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合的权利束，成为“类所有权”性质的土地用益物权。故，就土地使用权的性质而言，如果仅界定为“受限制的用益物权”，无法概括其在现实中所体现的全部的物权属性，为了使宅基地使用权能够在土地市场上有序流转，实现农民的住房利益和产权利益，应当在法律层面上赋予宅基地使用权“类所有权”的权能。
　　（三）构建和完善宅基地权利体系的必要性
　　宅基地使用权关乎广大农民的根本利益，构建和完善宅基地权利体系的必要性如下：
　　从法律制度层面上来看，现行法律规范过于笼统，权利模糊不清。我国现行法中关于宅基地使用权的规范相对于国有土地使用权来说较为匮乏，主要有《宪法》《物权法》及《土地管理法》中为数不多的法条予以规定，但过于笼统；而且宅基地使用权的性质在《物权法》中规定为用益物权，却没有完整的用益物权权能：此外对于宅基地使用权处分权能的严格限制导致宅基地及地上房屋不能充分发挥其财产价值。就生存保障及住房财产权益实现而言，宅基地使用权人需要明晰宅基地上的权利内容。宅基地使用权现行制度缺陷与宅基地使用权应然之私法保障相矛盾，亟需宅基地上权利规范化。
　　从实践层面上来看，实践中存在诸多宅基地使用问题。宅基地及地上房屋隐形流转引发法律纠纷的问题非常多，小产权房亦层出不限：由于宅基地分配机制、流转机制和退出机制的不健全，宅基地闲置、浪费现象严重，宅基地使用权与地上房屋所有权主体不一致的情况更是不利于农村宅基地的有序使用和农民财产权益的保护。对此，法律不仅要对农村集体的所有权予以细化规制，也要重视从土地所有权中衍生的新权利。

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