公务员考核_浅析我国公务员考核形式化的表现与危害

　　 摘 要： 我国公务员考核的形式化主要表现在“互惠主义”与“轮流坐庄”、“宽大化”倾向与“称职大平台”、“从众心理”与群众考评失效等三个方面。公务员考核的形式化不仅会挫伤公务员工作的积极性、损害我国的公务员制度，还会降低政府的工作效率，同时也不利于我国的公务员队伍建设。
　　 关键词： 公务员考核； 形式化； 互惠主义； 轮流坐庄
　　中图分类号： G235.7文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)04-0047-04
　　
　　The Characters and Harm of the Formality of Government Servants’ Assessment in China
　　LIU Yu-xin1 ， REN Zong-zhe2
　　(1. Shaanxi Radio & TV University， Xi’an710068， China； 2. Northwest University， Xi’an 710069， China)
　　 Abstract: Currently， the formality of our national government servants assessment mainly can be represented in three aspects， which are “Give-and-Take” and “Being Bankers By Turns”; “General inclination” and “Competent Platform”; and “Majority-trend Mentality” and the ineffectiveness of public appraisement. This formality of government servants assessment will not only discourage the working initiatives of government servants as well as damage the government servants system， but also reduce the governmental work efficiency and do harm to the construction of government servant team.
　　 Key words: government servants assessment； formality； Give-and-Take； Being Banker by Turns
　　
　　 一、公务员考核形式化的界定
　　 公务员考核对于客观公正地评价公务员、对公务员进行严格的管理，提高公务员及政府部门的工作效率都有着非常重要的意义，但是如果公务员考核的相关规定不能够被严格认真地执行，就会使得公务员考核变成一种没有意义的形式。
　　 “形式化”一词与“形式主义”、“走形式”还有着一定的差别，下面将从区别三者的概念入手界定公务员考核形式化的含义。形式主义原指文艺创作中的一种倾向，它强调审美活动的独立性和艺术形式的绝对化，认为不是内容决定形式，而是形式决定内容，从而否定内容的意义，割裂形式与内容、艺术与现实的联系。形式主义的思想根源和哲学基础是唯心主义和形而上学，它的理论和创作实践都置内容于不顾，而把形式强调到一种绝对化的程度。而引申到生活或工作中的形式主义则是指片面地注重形式而不管实际的作风，或只看重事物的现象而不屑于分析其本质的思想方法。由此可知，形式主义是一种作风或者思想方法，公务员考核的形式主义则应该是指某些认为公务员考核中需要注重形式而不需要注重实际的思想。笔者认为“走形式”有两种含义：其一是对某些结果已经确定而程序上不合乎规定的事务在事后补充形式上的完整性，即需要“走一下形式”；其二，“走形式”则是“形式主义”的具体化和典型表现，即对于某些事务在形式主义观念的影响下认为只需要“走一下形式”，而不关注事务的实际。公务员考核的走形式则是“走形式”的第二种含义，即公务员考核形式主义思想影响下的必然行动，即思想上缺乏公务员考核需要实质化的内容。“形式化”则是一种过程，即将某些本应有实质内容的东西却造成了一种只有形式的结果，其原因可能有两种情况：其一，受形式主义思想的影响，此时，它与“走形式”的第二种含义相同；其二，对某种事务本有详细和实质的规定和操作程序，但因为执行中的种种原因，造成其程序和结果与实际存在很大的出入，最终使得此事务丧失了其本质意义的过程。那么公务员考核的形式化则是指由于考核过程中的种种原因导致公务员考核违背《公务员考核规定（试行）》的内容与精神并造成公务员考核不客观和不公正的过程。
　　 二、我国公务员考核形式化的表现
　　 我国公务员考核制度实施以来在公务员的竞争意识和进取精神的培养、行政机关的勤政廉政建设以及后备干部队伍的建设等方面取得了较为突出的成效。然而，目前在公务员的考核中还存在不少不如人意的地方，一些违背立法初衷的现象仍然存在，其最突出的表现便是公务员的考核形式化，这不仅使得公务员的考核难以落到实处，也为我国公务员队伍的管理带来诸多的不良影响。总的来说，公务员考核的形式化主要体现在以下几个方面。
　　 （一）“互惠主义”与“轮流坐庄”
　　 所谓“互惠”就是参与各方在某种机制中都能够获得一定的利益。在一般的生活交往中，“互惠主义”可能没有什么危害，但如果这种“互惠”变成一种“制度的互惠”并渗透到社会的各个领域，其危害之大常常超乎想象。[1]“制度的互惠”就是人们把这种生活交往中的“互惠”转移到工作中，并使之成为组织部分人员默认的一种行为准则。这种“互惠”如果出现在公务员的考核中，往往会诱使一些公务员为了通过考核，千方百计地与上级领导、同事搞好关系，对自身工作上的具体要求，则置之不理，这就会导致人们在“一些规章制度面前无法获得实质的平等，只要有关系、有人情，什么事都可以通融、变更，规章制度可以因人而异、因事而异，考核中无德无能之人照样可以获得好成绩。”[2]16-17在公务员的考核当中互惠主义的盛行通常会导致一个大家默许的考评规则――“轮流坐庄”，即一个组织中的成员都同意从某一个人开始轮流做这个组织中的“优秀”或“先进”，而不论被考评者的真实工作绩效和工作表现。长此以往，组织中的人便没有了工作的积极性，因为大家做好做坏都能够评上“先进”，这就会造成工作效率的降低和机关工作作风的散漫，而且会强化公务员的考核形式化意识。笔者对陕西省R厅下设的8个处室的63名工作人员进行了连续5年的年度评选的优秀“频率”调查，其结果如下表1。①
　　 根据表1可知，5年来，R厅共评选优秀公务员40名，而重复获奖者仅2名，占总获奖比例的3.2%，1次获奖人数38人，占总获奖比例的60.3%，这说明，在这个组织的优秀公务员评选中存在着“轮流坐庄”的现象。在调查中笔者还发现，有的组织中的某些员工平时表现很差，根本不具备“优秀”的条件，但最终被评定为优秀的原因竟然是被评上优秀的人“主动让贤”，其理由是自己已经评过一次，这是典型的“互惠主义”表现。
　　 （二）“宽大化”倾向与“称职大平台”
　　 宽大化倾向是组织在员工绩效考评的过程中最常见的误区之一，它主要是指组织在设计员工的考核指标时，将考核标准制定得过于松弛，大多数指标的可达程度在一般员工的能力以下，也就是说，为考核制定的标准几乎组织中的所有员工均可以达到。这就会造成一个组织中员工的工作绩效都在“称职”或“良好”以上，这就使得组织中的员工绩效表现在最后的考评中缺乏区分度。在公务员的考核当中，很多组织就是自觉或不自觉地走进了绩效考评“宽大化”倾向的误区，造成组织中所有员工的考核结果都是在“称职大平台”②上。这种情况也会导致公务员的考核偏离公务员真实的绩效状态，造成公务员考核的形式化。笔者继续以陕西省R厅为例来说明公务员考核中的“称职”大平台现象。通常来说，任何一套科学化的考核量表都应该能够把组织中员工不同层次的绩效区分开来，区分性检验就是要验证一个组织所采用的考核量表体系是否能将这个组织中绩效表现优秀、一般和较差的员工区别开来。检验区分度常用的衡量标准是：将全体考核成绩从高到低进行排序，将前面三分之一划分为“高分组”；将最后三分之一划为“低分组”，设高分组的平均分为A，低分组的平均分为B，如果考核的满分为M，则区分度Q的计算公式为：
　　 Q=（A－B）/M[3]126
　　 当Q≥0.4时，区分度很高；当0.3≤Q�0.4时，区分度较高；
　　 当0.2�Q�0.3时，区分度一般；当Q≤0.2时，区分度较差。
　　 在2008年陕西省R厅63名处级以下公务员的考核中，前21名公务员的考核平均成绩为A=92.58分，后21名公务员的考核平均成绩为B=79.86分，本次考核的满分是100分，则本次考核的区分度值是：
　　 Q=（A－B）/M
　　 =（92.58－79.86）/100
　　 =0.1272≤0.2
　　 陕西省R厅2008年度公务员年终考核结果分布的区分度0.1272≤0.2，这说明本次考核的区分度很低，也就是说R厅的公务员考核没有能够将本厅内部优秀绩效、普通绩效和劣等绩效的公务员区分开来，大家都在称职以上。
　　 （三）“从众心理”与群众考评失效
　　 “从众心理”③也是组织绩效考评过程中常见的误区之一。我国的《公务员考核规定（试行）》第三条规定：“公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。”按照规定，对公务员的考评应当坚持群众参与原则，但是在实际的公务员考核中，由于从众心理现象的存在，导致群众考评或者民主考评的形式化，从而达不到实际要求的考评效果。要求群众参与的目的是要克服公务员考核中单位领导的官僚主义或者纠正单纯上级考核产生的误差，而如果让群众考核形式化了，那么这样的作用自然难以起到。一旦如此，不仅会纵容公务员考核中的官僚主义及某些领导干部的家长制作风，也会使公务员考核的客观性和公平性大大降低。需要说明的是，在很多情况下，在公务员考核中群众的从众心理不是源自于具体化的某些人的随大流，而是源自于大多数人对于公务员考核“形式化”本身的“大众认识”，即大家都认为公务员考核的“严肃性”已经在现实中非常稀薄，没有必要去认真对待，至于让多数人参与的“群众评价”，要么大家都认为所有人都是良好或者称职，所以大家都不约而同地做好好先生；要么大家都认为今年的优秀又该轮到某人坐庄，所以大家便心照不宣地采取了统一行动，对某些人的评价不自觉地达成共识。在对陕西省R厅63名公务员的调查中，对于“你是否每一次在给别人进行评定时给予称职以上的评价”、“你对某人给予优秀或者良好的评价是基于其工作业绩吗？”、“你是否认为自己的打分会影响考评的结果？”等问题的回答中，对第一个问题答“是”的有56人，占88.89%；对第二个问题答“是”的有12人，仅占19.05%；对第三个问题答“是”的只有6人，占9.52%。这些数据充分说明了群众参与在公务员的考评中被“边缘化”和“去功能化”了。
　　 三、我国公务员考核形式化的危害
　　 对于任何一个组织而言，考核是人力资源管理的重要支点，很多的人力资源管理决策都要依据考核的结果做出，组织很多战略及政策调整也要通过考核去发现问题并为管理者的决策提供依据。如果一个组织的考核被形式化了，它对组织的伤害是非常大的，对于公务员的考核依然如此。
　　 （一）影响公务员的工作积极性
　　 充分调动公务员工作的积极性和主动性，是考核的根本出发点。公务员的主动性与积极性既是其学习和工作的动力，也是其能力与智力等各个方面全面发展的动力，这种动力主要来自于对经济利益的期待和对精神享受的渴望。怀特认为：“为了使行政职位能够吸引最优秀的人才并使他们能够尽力服务，除了使其能够晋升职务和提供优厚报酬之外，再没有其他更好的办法。”[4]330客观公正的考核能够有效地克服管理者偏见和考核过程中的长官意志，保证公平合理的薪酬调整、职务升降和岗位变动，使公务员在精神和物质两个方面都得到较大满足，这不仅能够有效地激励被奖励者，而且对其他公务员也能够产生长期的激励作用，有助于公务员树立正确的发展目标并引导他们产生积极的行为表现。而当被考核者认为对其考核不公平时，不仅会导致公务员本人产生消极抵触情绪，影响其工作的积极性和创造性，也会在公务员群体内部造成各种矛盾，破坏他们的整体团结，从而影响组织的效率。另外，不公正的考核还可能引发不良的社会风气，使人们产生消极怠工情绪，甚至以权谋私，更为严重的，可能会引发其他过激行为。[5]20-21心理学的研究表明，不公平的感觉是影响员工工作积极性的重要因素，其对组织的伤害不仅仅在于员工个人的工作积极性大大降低，同时也会在组织中产生“逆淘汰”现象，①即将有能力的人“淘汰”（自动辞职）出局，这是因为当被考核者认为自己遭遇了不公平的待遇时，便会采取改变投入、改变产出、重新选择比较对象、改变认知、离开工作场所等一系列策略行为。
　　 （二）损伤国家公务员制度的公信力
　　 实行国家公务员制度的目的在于培养一支高素质的公务员队伍，以促进政府部门能够恪尽职守，依法行政，从而提高政府的行政效能。但是如果公务员制度中的考核制度不能够被认真执行，仅仅是走走形式，这就会导致公务员的考核结果不能反映公务员在德、能、勤、绩、廉等方面的真实情况，也就很难起到奖优罚劣的作用。在对公务员管理的过程中，如果用不公正的考核结果作为公务员升降的依据，就不能够将优秀的人才选拔到合适的岗位上；如果用不客观的考核结果作为公务员评价的依据，就不能充分地显示公务员的能力。同样，形式化的考核不仅不能对公务员起到警示与教育的作用，而且也不能帮助行政首长发现工作中存在的不足及管理制度上的各种漏洞，这样就不能帮助公务员了解自己工作中存在的各种问题，更不能鼓励公务员之间相互比较与公平竞争。如果考核被形式化，就会使公务员丧失对考核的信心，不仅公务员制度的权威性会受到损害，而且党和政府的形象也会受到影响。[5]21本来公务员考核是一项比较严肃的制度，但是因为在现实中被执行的走样，被形式化了，这会给很多人造成一种制度本身不合理的错觉，会导致某些制度调整的呼声，这是形式化对制度的最大伤害。
　　 （三）导致政府工作效率的下降
　　 政府部门要保持较高的工作效率，一方面要求政府部门的主要领导在评价人、使用人和鼓励人的问题上尽可能避免主观性、随意性、片面性和任人唯亲，应当本着客观公正的原则，认真执行公务员考核制度，以体现公务员考核机制法定化、程序化、规范化的特点。另一方面要求政府部门的工作人员，要充分发挥自己的积极性、主动性和创造性，在履行职责时避免精神萎靡、人浮于事的现象，争取最大限度地提高自身的工作效率。公务员的考核机制正是通过采用一套科学的和行之有效的方法，对公务员的素质和工作状况进行客观公正的评价，并根据评价结果实施奖优罚劣，优胜劣汰，从而保证公务员队伍持久的工作积极性和创造性。[6]19但是，由于公务员考核的形式化，并不能使考核真正体现奖优罚劣的功能，也就大大降低了公务员工作的积极性，公务员工作的积极性与政府机关的工作效率紧密相联，一个组织中员工的工作积极性较低，无论如何都不会提高组织的产出，对于政府仍然如此。所以，考核的形式化必然会导致公务员工作效率的下降，最终导致政府部门工作效率的降低。
　　 （四）不利于公务员队伍的建设
　　 政府部门如果要充分认识和全面了解一个组织中的公务员，就必须对其进行绩效考评。“知人善任”是人力资源管理的一条重要原则，对于公务员的管理也不例外。不过，“知人”是“善任”的前提，在传统条件下，部门的领导者主要凭借个人的才智、积累的经验和兴趣偏好来达到“知人”的目的，如此以来，主观性、随意性和个人倾向性就在所难免。现代人力资源管理所提倡的“知人”，则要求领导者要尽可能地避免主观意志和个人倾向，通过对公务员一个绩效周期内的真实表现进行客观的考察和评价，而这种考评就要求相关部门或领导要采取现代的绩效考核方法和技术，真实测量公务员在任职期间内的能力水平、服务意识和业绩状况。但是，当公务员的考核被形式化以后，由于考核的结果不能够客观地反映公务员的真实工作绩效，所以，不仅不能通过考核来进行“识人”，也不能通过考核起到奖优罚劣的作用，不能使得优秀者得以留下，也不能将不能胜任的人淘汰出局。因此，从这个角度来讲，考核的形式化不利于公务员队伍的建设。同时，公务员考核是一个不间断的连续过程，这个过程能够使得每个公务员都置身于群众、下级、同事和上级的监督之中，这就有利于公务员自身的自我约束与自我发展。依据世界上多数发达国家公务员考核评价的情况可知，为保证公务员考核的公正性和客观性，必须充分征求来自不同方面的意见。我国的相关法律或法规中规定了公务员的考核要贯彻“领导评价和群众评价相结合”的原则，这就是希望通过考核构建一个针对公务员的全方位的监督体系，从而充分发挥考核的监督功能。[6]19但是，当公务员的绩效考核被形式化以后，不管是来自哪个方面的监督都成了一种形式，考核的监督作用也就慢慢地被消解了。一旦考核不能真正地发挥其识别人才和监督人才的作用，不仅会导致公务员队伍质量的下降，也会导致公务员自律性的降低，这都不利于公务员队伍的建设。
　　参考文献：
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　　[6]肖枫.处级公务员的考核体系与激励机制研究[D].上海：同济大学，2007.
　　[责任编辑、校对：杨栓保]

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