后税费时代农村公益事业发展的新模式:农村公益事业券 考拉税费券
时间：2019-04-30 03:16:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：后税费时代农村公益事业的供给水平和供给效率不高，“供给主导型”的制度痕迹依然存在。为了更好地推动农业发展方式转变，建设农民幸福生活的美好家园，探索构建一种有利于农民需求表达的“农村公益事业券”制度，从而有力地促进农村公益事业的发展。
关键词：后税费时代；农村公益事业券；新模式
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）11-0023-03
农村公益事业发展程度的高低事关农业增产、农民增收和农村繁荣的全局。但自从2006年农业税全面取消以后，农村基层政府的可支配财力不断下降，农村公益事业的供给水平和供给数量也有所降低。尽管中央和各级政府出台了一系列农村微型公益事业的财政奖补政策，但由于其提供模式仍然具有原来“供给主导型”的痕迹，该政策的执行效果和瞄准强度不佳。因此，为了更好地推动农业发展方式转变，建设农民幸福生活的美好家园，我们需要借鉴国外的教育券、食品券、培训券等公共资源的分配模式，构建一种有利于农民需求表达的“农村公益事业券”制度，真正有力地促进农村公益事业的发展。
具体而言，构建以“券”投票的自下而上的需求表达机制，可以从以下几个方面实施。
一、全面整合支农资金
近年来，国家出台了一系列支农惠农政策，各级政府对“三农”投入不断增加。2007年中央财政用于“三农”的支出达到4 318亿元，同比增长22.8％，但是，支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。以湖南省永州市为例，2007年，该市冷水滩区4 150万元支农资金中，就有“农业综合开发及商品粮基地建设资金1 158万元、乡村道路建设资金1 080万元、国土整理资金560万元、农业产业化资金800万元、测土配方施肥资金50万元、良种繁育资金242万元、农民培训资金87万元、水利建设资金143万元、能源建设资金30万元”[1]。支农资金的分散混乱、名目林立的现象可见一斑。因此，进一步整合支农资金，必将有利于逐步规范政府支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益；必将有利于促进政府及其部门转变职能，加强对农业的支持和保护；必将有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力，推进社会主义新农村建设。为此，2005年4月财政部下发《关于做好支农资金整合试点工作的通知》，决定在江苏、安徽、河南、江西等地根据实际实况，开展形式多样的资金整合试点。按照中央的意图，此次支农资金整合要以主导产业和项目为基础，打造支农资金整合的平台，从而摆脱过去支农资金分散低效使用的困境。为此，在2006年5月颁发的《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》中，财政部就特别强调各试点县市要在整合方式方法上根据实际需要灵活选定。“如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台；以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。” [2] 但是，中央政策的执行效果如何呢？事实表明，有些试点县市把其简单地理解为打造大型种植基地；有些县市虽然对资金做了用途界定，但真正的使用过程中却往往会与既定的计划发生偏差。除了政府部门外，农户行为也是如此，即使是发到农民手中的农机具购置补贴等支农资金，农户也不一定会把它真正用来购置农机，进行长远投资。因此，笔者建议，倒不如待这些财政支农资金整合起来后，把其中的农村公益事业建设部分划分出来，单独设立专户列支，为后期的量化折合成“公益事业券”做准备。“公益事业券”不能直接兑换现金，所以发行出去以后，既能防止支农资金挪作他用的风险，又能赋予农户更多的选择机会，从而真正建立“自下而上”的公益事业建设中的监督和评价机制。
二、将支农资金折合成面值相等的“公益事业券”
在“村级公益事业建设一事一议财政奖补试点”的改革方案中，由于财力的限制，试点县市采取了“重点倾斜、兼顾一般”的原则，即重点扶持试点村和模范村，兼顾非试点村和普通村。河北省财政厅就规定，“将列入当年省文明生态村创建行列的村兴办的一事一议项目，作为重点项目，在村民每人每年筹资20元限额内，由中央和省财政按照村民筹资总额1:3给予奖励补助；将没有列入当年省文明生态村创建行列的村兴办的一事一议项目，作为一般项目，在村民每人每年筹资20元限额内，由中央和省财政按照村民筹资总额1:1给予奖励补助。”[3]这种区别对待的试点方案，本身就有失社会公平的性质，为什么生态村和模范村得到的补助更多，而非生态村和普通村得到的补助更少，这岂不成了“锦上添花”而非“雪中送炭”了吗？并且，这次试点改革措施也具有一些缺陷之处，如“自下而上、先建后补”，“村民委员会收缴村民筹资并全额交存所在乡镇一事一议筹资专户后，即可申请财政奖补”。那么，那些集体经济不甚发达、农民人均纯收入低下的村落，如果收集不齐统筹款，岂不是永远也争取不到上级政府的奖补资金了吗？那么，这些落后村落岂不是永远要陷入低水平均衡陷阱了吗？这可能是试点方案有悖社会公平的另一个方面。笔者认为，在这种情况下，不如把整合起来的支农资金，或者上面所说的财政奖补资金，按照试点县市从事农业人口的总数加以均分，如每张“公益事业券”折合现金50元、100元等发放到农民手中，让农民实实在在地拿到一张家乡建设的凭证，从而更好地行使自己的民主权利，建设更加美好的村庄和家园。
三、“公益事业券”的计值和流转
国外“公益事业券”的雏形——教育券和食品券，一般有两种计值方式，一是“公益事业券”正好可以充抵所需付费的公共产品及服务，不需要受益人再支付额外的现金，如美国的教育券可以支付一个中学生全年教育经费的大约95％；二是“公益事业券”可以部分充抵所需付费的公共产品及服务，如国外盛行的“食品券”必须和少量的现金相配合，才能从商店获取相应的食物，在这里，“食品券”起到了一种价格补贴的作用。那么，在税费改革后，我国农村的“公益事业券”又应该如何设计呢？是采取国外的“教育券”还是“食品券”计值模式呢？允不允许它在农户之间流转呢？笔者认为，鉴于中国地域的广大，农村“公益事业券”可分为两种方式计值：一是对于村内大型公共物品（如小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等）来说，按票面计值，不需支付额外现金，通过投票和集中使用来完成公益事业建设目标；二是对于农民受益明确的公共物品来说（房前屋后的修路、建厕、打井、植树等），可以采取按票面抵扣，农民仍需付少量现金才可获取相关建设材料（水泥、沙子、石灰、钢筋等）的方式，这种方式相当于政府对原材料行业进行了补贴，农民能够低价买到相关材料，收益能够极大的内在化，再加上自己充足的劳动力，必能把房屋前后建设得更加美好。至于“公益事业券”能不能在农户之间流转的问题，笔者认为是可以的，就像现在的土地承包经营权一样，如果农户现在想在城市务工一段时间，或现在还没有实力建设自己需要的公共产品，那么为什么不让闲置的资源流动起来，达到优化配置的目标呢？不过有一点需要引起注意，就是“公益事业券”流转集中起来以后，绝对不允许用于农村公益事业以外的建设，如用在商业工程建设、自家修房盖屋上，而只能用于农田水利、乡村道路等乡村公共产品和服务上。从这个意义上来说，农村“公益事业券”制度实行后，还必须有村委会等集体组织或农民自我合作组织的监督。
四、农民以“券”投票选择公益事业建设项目
在此阶段，乡村社会治理真正进入了“自下而上”的标尺竞争阶段，农民以“券”投票，选择自己迫切需要的公益事业建设项目的形式又属于“自下而上”的标尺竞争模式的雏形，这是因为以“券”投票，农民选择的只是自己关心的公益事业项目，表达了自己对某项公共产品和服务的真实偏好，但还没有达到运用“公益事业券”，来监督基层政府运行，使其和其他经济组织展开竞争，没有效率就要被弃之一边的程度。但无论如何，这种以“券”投票的公益事业发展模式和以前讲的“供给主导”模式、“财政奖补”模式相比都要好多了，毕竟，农户拥有了最终的投票权和发言权，可以通过某个项目上“公益事业券”数量的多寡来表达自己的呼吁和心声。这一阶段农村公益事业的建设主体仍由村集体经济组织承担，它可以根据本村实际情况，为村民罗列出几个公益事业发展的待选项，让村民自己决定应该优先发展什么，满足哪个方面的公共产品需求。这一阶段的农村公益事业选择模型，见图1。
图1 以券投票选择实施项目
五、农民以“券”投票选择公益事业建设主体
这一阶段基本接近于理论中的标尺竞争模型。农村的其他经济组织、社团、协会发展壮大起来以后，农民在公益事业发展问题上，就有了多个承担主体可供选择。他们可以把“公益事业券”投给传统的集体经济组织，让它肩负起新农村建设的使命。但若集体运行低效、官僚贪污违纪，农民则可以运用“手”投票，把公益事业券投给其他经济合作组织，让效率更高的主体来承担其公益事业的重任。在农民的“自下而上”的“选票”压力之下，农村基层组织必然不敢低效运行、贪污受贿，而是兢兢业业为民服务。当然，公益事业券所代表的资金和公共工程本身所需的成本之间可以有一个适当的差额，也就是说，发展公益事业的主体必须能够获得一定的利润，不然，哪个组织会去劳心劳力、竭诚服务呢？但这个差额应该多大，多少合适，恐怕还需要村民讨论决定，或通过竞争性的投标让价格机制去发挥作用，公益事业建设成本低者，质量好者即可中标。这一阶段的农村公益事业选择模型，见图2。
图2 以券投票选择实施主体
六、建设主体凭“券”到县市财政部门领取相应资金
最后，农村公益事业建设单位——村集体或农民合作经济组织，拿到公益事业券并建成完工后，即可到县市相关部门或在乡镇的派出单位领取相应的财政奖补资金，县市财政部门不得以任何理由为借口拒绝或拖延支付资金给这些单位。当然，通过农户“自下而上”和政府“自上而下”的对公益事业完工情况的监督和考核也是必不可少的，不然的话可能会出现建设单位冒领资金而不干实事的道德风险行为。
参考文献：
[1] 欧阳日辉，欧阳运瑞.从支农资金整合看我国“大部门”制改革[EB/OL].中国农业信息网，http://www.agri.省略/JJPS/t20080304_984998.htm.
[2] 财政部.关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见.财农[2006]36号，http://www.mof.省略/caizhengbuzhuzhan/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2006/caizhengbuwengao20064/200805/t20080519_24022.html.
[3] 河北经济日报.积极推进村级一事一议财政奖补工作——访省财政厅副厅长赵文涛[EB/OL]http://www.省略/guangjiao/ CaiJing/200807/113106.html.[责任编辑 高惠琦]
