农村低保政策执行中的福利治理困境的形成逻辑

时间：2021-06-14 00:01:19　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：农村低保政策是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理的重要方面，是国家贫困治理的重要保障。文章立足福利治理场域视角并借鉴其他视角的相关成果，通过对福建省A县农村低保实施过程的深度考察，阐释了农村低保的运作过程中的福利治理困境，分析在复杂场域中政策目标定位偏差发生的逻辑。研究发现，虽然现有的政策工具和识别技术不断完善，但是基层民政工作人员的政策执行价值取向在避免审计部门和纪检部门问责与上级提高低保覆盖率间权衡，导致其政策把握尺度过严，形成了一定数量的低保边缘户，上级提高低保覆盖率指标也难以实施。
　　关键词：偏差；福利治理场域；农村低保；低保边缘户
　　一、问题的提出与文献述评
　　农村最低生活保障制度（简称农村低保）是农村低保政是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理能力的体现之一，是贫困治理的重要保障。农村低保是否能够真正发挥作用，很大程度上取决于政策瞄准机制和落实过程的效率，即对贫困者的瞄准精度。朱梦冰、李实利用 2013年住户调查数据对现行农村低保瞄准进行分析发现，农村地区实际低保覆盖率较低，漏出率和误保率较高，在697户低保户中符合低保线标准的低保户仅占全部低保样本户的9.18%，漏出率高达82.61%，误保率高达90.82%；并且，三大地区低保样本的瞄准率进行对比发现，东部地区的漏出率最高，但误保率较低，西部地区的低保漏出率和误保率较低，中部地区的误保率最高。有鉴于漏保、错保一直广为诟病，学术界和实践界都从技术和政治层面进行了深入思考，以期纠正低保政策制定和实施过程所形成的目标定位偏差。
　　从技术视角看，瞄准机制简约化通用性的内在要求与社会环境复杂多样的现实状况之间的矛盾导致瞄准偏差的出现。贫困类型的多样化、家庭收入核算难度以及核查内容的复杂性化等客观环境因素在面对统一、简约的收入目标定位机制时，必然会出现低保政策的瞄准目标与认定标准莫衷一是。针对收入测量困境，中央层面提出将低保认定条件由“收入标准”转变为“收入—财产标准”，地方政府也出台相关措施实现“收入—财产标准”的政策落地，并且成立了居民经济状况核查中心、推动省级经济核对平台等技术手段的实施。
　　政治视角主要基于“自上而下”和“自下而上”政策运行的体制，即从政策运行的科层系统层面探求低保目标定位偏差的形成原因。“自上而下”路径强调政府系统内部“委托——代理”的治理关系，基于基层代理人的制度执行偏差与权力寻租，从瞄准依据、对象识别方法、监督制度等制度程序上反思低保存在的制度漏洞。实际上，农村低保政策执行更是一个由政策对象、相关利益群体、村干部等社会行动者“自下而上”主动参与的双向互动过程，村干部扮演着基层官僚和行政人员的双重角色，大量的政治和社会因素充斥于低保政策执行中，政策执行难以具备必须的中立性和技术性。与理论界的解释呼应的是，中央出台一系列政策规范低保的操作程序，削弱村干部对社会资源配置的扭曲性操作，强化基层政府在低保实施和监督中的主导地位。同时，地方的纪检监察机关聚焦社会救助领域瞄准精度，坚决查处违规违纪问题、纠正“宁漏勿错”等懒政不作为和不正之风。
　　从理论上讲，技术视角和政治视角的研究思路虽然找到了瞄准偏差的直接原因，但是仅从技术手段、政策执行主体一个方面考察，忽视了政策执行过程技术手段、政策执行主体以及政策执行的情景是交织互动。同时，实践层面技术手段的改进和纪检监督的加强是否真正实现了应保尽保，是否引致了一些新的瞄准偏差。治理场域本质上是基于地理或议题形成的制度生活空间，不同能动主体在依据场域中的制度规则和自身占据的位置构建起相对稳定的关系网络和可预测的互动行为模式。治理场域视角克服了技术视角、政治视角仅从一个层面讨论政策运作的局限，能够描绘出治理情境中各类结构之间的互动模式和各自演进的过程，将低保政策运作过程放到更宽广的视阈加以探讨，不仅蕴含着理论上的突破，更能对现有的低保运行现状进行全新的解释。本文立足福利治理场域视角并借鉴其他视角的相关成果，通过对福建省A县农村低保实施过程的深度考察，阐释了农村低保的运作过程中的福利治理困境，分析政策目标定位偏差发生的逻辑。
　　二、理论基础与分析框架
　　福利治理”主要有两层意涵：（1）对福利的治理，超越传统政府范式下的福利发展模式和机制基础上，通过多元主体结构的重新组合、权力（权威）形式的重新调整、作用机制的重新融合，从而实现特定福利目标的系统性实践。在此过程中，“福利”是治理的对象、治理的内容。（2）以福利进行治理，指政府借助福利政策、福利资源和福利计划进行社会治理的实践过程，实质是国家治理体系对福利要素的结构性吸纳。依据第一层福利治理的含义，农村低保制度将全体农民作为潜在的保障对象，但它并非普惠型的公共福利，而是有选择性地针对特定群体，将保障对象规定为“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准，即只有当个体通过自己的努力无法达到最低生活标准，成为底线人群时才有享受社会救助的。依据第二层含义，农村低保政策成是社会治理的重要手段之一，发挥着兜底保障、维持稳定、资源再分配的功能，是常态社会治理能力的体现之一，是贫困治理的重要保障。
　　福利治理必然会嵌入特定的社会环境，这里“特定的社会环境”就是福利治理场域。本文认为，福利治理场域是多元行动主体为了处理公共福利事务而建构的、其关系和行为模式受到普遍认可和接受的制度生活领域。福利治理场域的结构包括三个维度：一是福利治理场域的构成主体。农村低保政策的福利治理场域的多元行动主体至少包含省民政厅、县市民政局、村级与农民，这些能动主体在场域网络中都占有特定的位置、发挥不同的作用。二是福利治理场域形成的原因。就农村低保政策而言，福利治理场域的形成主要包括多重关系类型所构成的乡土社会场域和基于社会救助资源分配的政治场域，政治场域又由自上而下的行政网络和横向监督网络构成，乡土场域则是多种要素、资源、规则、网络及其博弈构成的特殊地方性情景。三是福利治理场域运行的制度。制度能够向场域内的行动者提供稳定性和意义的规则性、规范性和文化。不同的部门和机构在各自履行智能时形成的相对固定且各不相同的组织偏好和资源配置。省级民政部门出台的家计调查实施细则以及家庭收入核查办法，同时又出台了支出型贫困的补充意见，构成了低保政策福利治理场域的正式规则；县级和村镇民政部门工作人员处于科层制结构的最底层，并没有太多的制度话语权和解释权，他们在体制内的长期工作中形成了一些约定俗成的行事逻辑，体现最为明显的就是惯性的行政思维，“上面怎么规定我们就怎么做”，“不犯错”成为他们最基本的行事逻辑。四是福利治理场域运行机制。即无论是低保制度还是精准扶贫，其救助对象的范围通常都是由上级限定（界定）的，基层政府是根据下达的指标确定贫困人口。这也就意味着，无论是政策文本還是代理人的政策执行事实上都处于上级的数量控制之下。低保政策执行的政治场域包括自上而下一体化推进的治理结构和横向的政府部门间关系的治理结构。行政系统对政策目标的解读常常对其选择与传达政策工具的倾向性有显著的影响，而且不同层级行政机构和不同政府部门会将其部门利益诉求渗透进政策目标的解释之中，这就会形成不同政府部门乃至不同层级行政机构有时会发生直接冲突与不一致。在低保政策执行中，县级民政部门和乡镇将“一个不错”排在“一个不漏”的前面，而省级民政部门基于扩大低保覆盖面的政绩要求，将“一个不漏”排在“一个不错”的前面。

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