公共行政学视野下官僚制理论的批判与启示
时间：2021-06-09 16:04:01 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]官僚制理论是西方公共行政学说的基本理论。官僚制寄希望于通过专业分工来保证组织效率。对官僚制的阐释、批判与修正几乎贯穿着公共行政学百年发展史。从新公共行政到公共选择理论，再到新公共管理，学者们围绕着官僚制展开了旷日持久的批判，认为官僚制禁锢效率、忽视公正、背离民主等。在对官僚制的批判中，我们也不能忽视其历史和现实贡献。对官僚制理论批判与启示的梳理，对于中国公共行政发展具有重要意义。
[关键词]官僚制；公共治理；公共行政学；理论反思
[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2017）03-0066-10
[收稿日期]2016-09-10
[基金项目]国家社会科学基金重大项目“大型工程的社会稳定风险评估研究”（11&ZD173）。
[作者简介]胡象明（1959-），男，湖北崇阳人，北京航空航天大学公共管理学院副院长、二级教授、博士生导师，中国行政管理学会常务理事，全国政策科学研究会副会长，中国行政体制改革研究会理事，主要从事政策科学、社会稳定风险评估等研究；刘浩然（1985-），男，辽宁营口人，北京航空航天大学公共管理学院博士生，主要从事行政管理理论研究。
在公共行政学的发展史上，没有哪个理论像官僚制一样遭到了如此之多的批判，却依然顽强地存活了下来，这种批判几乎贯穿了整个学科发展史的全过程。梳理官僚制理论，分析各理论流派对它的批判，是了解公共行政学发展脉络的一个实用的思路。
一、回溯官僚制理论
古典公共行政学诞生的标志是1887年威尔逊的《行政学研究》一文的发表。古典公共行政学者讨论的主要内容包括政治行政二分、各类行政“原则”以及官僚制理论。政治行政二分法经过了学者激烈的论战后逐渐寻找到了自己的“位置”，行政“原则”在被西蒙批判为各类“谚语”之后也偃旗息鼓，唯有官僚制理论，在遭到诸多的非议和批判后仍能发挥其作用。因此，有必要对其进行梳理，以了解其生命力如此旺盛的原因。
古典公共行政学诞生的时代背景是美国著名的“进步时期”，大概是从19世纪80年代到20世纪20年代。当时的美国面临着诸多的社会问题，腐败横行、假冒伪劣、重大灾害屡屡发生[1]。但是正是在这个时期，美国进行了一系列制度建设，奠定了现代国家的基础。现代官僚制就是在这个时期出现的。
我们知道，随着政党制度的建立，传统的恩赐制已被废除。当政党政治充分发展之时，政党分赃制也大行其道。政府职位被奖励给了那些帮助政党赢得选举的人，结果导致政府人员更迭频繁、专业水平低下以及各类腐败事件频发。进步主义运动结束了任人唯亲制度，创造了现代公务员制度。简单地说，一百年前官僚主义制度这个词意味着“组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物”[2]（P10），正如威尔逊所说，行政管理是从政治的纷乱与冲突中分离出来的[3]（P192）。
说到官僚制理论，毕瑟姆梳理了其四种用法：第一种用法是一种与代议制政治体制相对应的政治体制类型。第二种用法是在组织社会学领域。在韦伯看来，官僚制并非某种政府类型，而是由专业人士在既定规则内运作的行政体制。第三种用法是在公共行政学领域，意味着与私人组织相对的公共行政管理，关注普遍的利益和公共责任。第四种用法是在政治经济学领域，官僚制被定义为“一个非市场的组织，与通过在市场上销售产品获得资金的组织不同，它的资金来自于上级联盟的一般拨款”[4]（导言P3-4）。我们经常使用的，无疑是韦伯对官僚制的定义。
在韦伯看来，官僚制“只有在现代国家的政治与宗教共同体中以及最先进的资本主义制度的私有经济中才得到了充分的发展”[5]（P1095）。按照韦伯的观点，官僚制有如下特征：一是层级制，即在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责；二是连续性，即借助于提供有规则的晋升机会的职业结构，公职成为一种专职的、领薪的职业；三是非人格化，就是工作按照既定的规则进行，而不听任于任意个人偏好，每一项事务都要被记录在案；四是专业化，官员们根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制[4]（P4）。由此可以发现，官僚制理论其实与政治行政二分法是一脉相承的。在政治领域，运用代议制民主制选举官员，他们有任期限制，制定政策，忠于自己的政党和政治信念；在行政领域运用官僚制原则，通过任命和考试招录官僚，他们一般都是职务常任的，采取政治中立原則，忠于自己的职务，服从领导。
官僚制理论在其百年发展史中，受到大量的批判。“官僚制罕见地受到了所有政治派别的诅咒。右派以自由市场的名义寻求对它的限制，中间派以开放和责任的名义改革它，左派以参与和自我管理的名义想要取而代之。”[4]（导言P1）学术界对官僚制的批判主要是围绕着其存在的三大问题：绩效不佳、权力过多和压制个体[3]（P14）。在诸多批判中，较为经典的如唐斯认为官僚随着年龄的增长，愈发有保守倾向，他们“强烈反对使目前拥有的权力、收入和声望受损失的变革”[6]（P107）；尼斯坎南认为官员有追求自身利益的“预算最大化”倾向[7]（P37-39）；萨瓦斯认为同样的工作，官僚制政府完成得成本高、效率低[8]；奥斯本和普拉斯特里克认为官僚制政府拒绝接受变革[9]等等。这些对官僚制的批判与质疑，在学术的发展过程中，无论是在实践上还是在理论上，无论是经过理论推演还是实证研究，不断地被学者证明是有缺陷或者是不正确的。葛德塞尔尖锐地指出，预算最大化等理论所持的那种“近乎偏执狂似的怀疑，只能被当作对公共行政管理毫无用途的模型废弃掉”[3]（P164）。
韦伯所倡导的官僚制要求官员做到“政治中立”，社会科学研究者也要做到“价值祛除”。随着社会科学的不断发展，完全屏蔽价值判断，无论是对学者还是对官员都是不可能的。官僚制最初建立也是为了实现“效率”这一价值追求。公共行政学者所具有的价值追求包括公正、民主、效率等。官僚制理论家们在发展其理论时，也会追求这些价值目标。但正是由于过分地追求某些价值，反而造成了一种“反功能”的结果，使得官僚制理论逐渐陷入“作茧自缚”的局面。而对这些价值追求的重新强调，同时兼容其它学派的理论成果，有助于官僚制理论的“破茧重生”。
