威尔逊“政治与行政二分法”思想提出的背景分析
时间：2021-06-09 16:02:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]学界普遍认同威尔逊于1887年在行政学季刊上发表的《行政学研究》一文标志着行政学的创立。在该文中,威尔逊明确提出“政治与行政二分”,政治不同于行政,应该独立于政治学成为一门独立的学科。本文从“政治与行政二分法”产生的思想渊源和社会背景的角度分析了威尔逊为何在19世纪末发表了《行政学研究》一文,目的是追述行政学之源。
[关键词] 威尔逊 政治与行政二分法 思想渊源 社会背景
学界普遍认同威尔逊于1887年在行政学季刊上发表的《行政学研究》一文,标志着行政学的创立。在该文中,威尔逊明确提出“政治与行政二分”,政治不同于行政,应该独立于政治学成为一门独立的学科。学科的产生既需要时代的孕育,也需要理论基础的支持。行政学的创立到底有怎样的思想基础和社会现实呢?我们需要对威尔逊提出“政治与行政二分”的背景做一分析,从而对行政学的源起有所了解。
一、威尔逊的“政治与行政二分法”的思想渊源
丁煌在《西方行政学理论概要》中分析“政治与行政二分法”的思想渊源时指出,有关政治和行政相分离的观点早在斯坦因的思想里就有所反应。他将国家看作一个有机体。“国家作为在一定社会秩序条件下的人格主体,具有心理学意义上的意志和活动的两相对立,具体表现为宪政和行政。他指出,宪政是主体有组织的意志,行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政的活动的轮廓,但行政的内容却不是来自于宪政。”“国家的宪政不能包有行政。此恰如意志本身不能就是行为和劳动一样。此宪政的最大机能是对行政予以限制和秩序。宪政不能据引行政,只是理解行政的任务并予以权利和设定。”“宪政若由其固有概念而言,如无行政的行为,则此宪政的权力就缺而不备。”由斯坦因的论述我们可以看出他从心理学上“意志”与“行为”的角度来区分“宪政”与“行政”,并且强调“宪政”只是给予“行政”以限制,而不是规定其内容。虽然斯坦因没有明确用“政治”与“行政”的说法,但是他对两者已经有了一定程度的划分。威尔逊在《行政学研究》中分析“宪政”和“行政”的研究领域的不同时,批判了斯坦因有关“意志”和“行动”的比喻。威尔逊指出,行政者有选择完成任务方式或方法的选择权,而不是被动的工具。
政治学家J•K•布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分。布隆赤里认为,“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而另一方面,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。‘政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成’,但行政管理并不因此就是政治。”布隆赤里是从微观和宏观事务的角度对“政治”与“行政”做了明确的区分,并突出了行政的技术性。威尔逊在《行政学研究》表示赞同布隆赤里的观点。他指出,政治与行政的区别得到了很多权威的认同,并以布隆赤里为例。他说:“布隆赤里催促着美国人将行政区别于政治或法律。”
由以上的分析可知威尔逊是在对斯坦因和布隆赤里思想的批判和继承上提出“政治与行政二分法”的。再加之,面对美国当时特殊的社会现实,威尔逊在《行政学研究》中提出了“政治与行政二分法”的观点。他提出——行政与政治不同,“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作,是行动中的政府,是政府在执行和操作方面最显眼的部分,政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动,而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动,是合法的、明细而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”但是,威尔逊并不是强调政治与行政的完全分离,他在《行政学研究》第三部分中又指出:“政治是一切理论的标准。美国行政学赖以存在的原则须以民主政策为中心。”
二、威尔逊的“政治与行政二分法”思想产生的社会背景
马克思说:“社会一旦有技术上的需要,这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。威尔逊在《行政学研究》开篇中也提出,任何应用科学的的产生都是现实需要的产物。行政学的研究,也是国家对行政学只是需要的结果。
首先,经济上,工业革命的产生极大地促进了经济的发展,伴随着经济的发展出现了很多亟待解决的社会问题。早期的资本主义崇尚自由,在经济领域表现为对市场的崇拜,在政治领域则表现为“小政府”的理念。一切经济事务交由市场自发调节,政府被认为是必要的恶,仅仅充当“守夜人”的角色。“政府的职能很简单,因经济日益繁荣。伴随着经济的繁荣,社会出现了诸如劳资冲突、失业、救济、专利事务、国民教育、城市发展等一系列需要政府介入,进行解决的问题。社会公共事务日益增多,“政府的职能也在逐日变得更加复杂和艰难,它们在数量上也同样地大大增加。行政管理当局在把他的手伸向每一地方以执行新的任务。”“与制定一部宪法相比较,贯彻一部宪法变得愈来愈困难。”因此,政府行政管理工作迫切需要科学理论的指导,以“力求政府不走弯路,使政府的事务减少一些不成体统的样子,加强和纯洁政府的组织结构。”从社会问题不断增多,急需政府的介入已解决这些问题的角度,以及不仅仅是解决问题,而且要成功、高效地解决问题的角度,需要有行政学专门研究政府的行为。因此,行政学的研究必须脱离政治学的研究,独立出来,以期满足社会对政府效率的需要。
其次,政治上,多党制的弊端日益暴露,需要同时解决政府的合法性和有效性。美国是实行多党政治的国家,多党政治是竞争性的政治。政党通过竞争来获取统治国家的权利。每次政党选举的获胜者上任后,总是把政府官职作为“战利品”,公开在其亲信和支持者之间进行肥缺分赃。“政党分赃制”意味着从政治上选择行政人员以及职务轮换。该原则在其产生之初就被作为最基本的民主原则的体现而受到普遍的赞同。但在客观上,“它一方面不断造成政府工作人员的大换血,无法造就有效的管理者,并导致了政府运行连续性的中断,从而极大地损害了政府效率;另一方面,它也导致了昏庸无能之辈纷纷登上权力宝座,使官场腐败不堪。”理查德•霍夫施塔特在《美国政治传统及其缔造者》第七章《赞成政党分肥制的人们:一个崇尚自私自利的时代》中写到:“内战后,各党派均以后台老板的旨意行事,并无原则可言。他们的分歧不在论点上,而在争夺官职上。虽然美国各政党从未以尖锐的原则分歧而著称,但政党分肥制的伟大时代也有其突出之处:把公然索取官职提高到共同信条的水平。”由此可以看出,多党制日益暴露出其弊端。虽然多党制避免了专制,有民主的色彩,但是在运行中还是产生了很多弊端。
如何改变“政党分赃制”给政府的合法性和有效性带来的危机?政治与行政二分是一解决的办法。第一,如果将政党之间的竞争规范在纯粹的政治领域,政治的功能限制在公共利益的表达;行政能够从政治中独立出来以有效地执行公共意志;这样,多党竞争带来的社会动荡就能够被很好的避免。政治处于金字塔的顶端,负责公共利益的表达,行政连接着民众和政党,处于塔身的位置,塔底就是民众。行政一方面将政治表达的利益付诸实施,同时这种利益是政党要维持其统治而必须满足民众的利益。虽然行政离不开政治,但是绝不是政治的傀儡,它有其独立性——独立执行公共意志,不受政党更迭的影响。行政的独立性能够很好的保持政府的有效性,从而减少民众对政府的抱怨,影响政府的合法性。金字塔的塔底和塔身是金字塔的根基,只要其稳固,就能实现整个塔的稳定。第二,就是建立价值中立的文官制度。文官制度使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻;行政的职能由具有中立地位的文官人员担负。具有中立地位的文官人员不随政党选举的更迭而轮换。政治性文官随政党的更迭而更迭,担负政治的职能。公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团,他们专致于提高效率,确保政府提供公共产品的稳定性。这样一来,就从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。多党制催生了公务员制度,出现了中立的文官。同时,文官制度改革也是威尔逊提出政治与行政二分,从而发展行政学的一个原因。他在《行政学研究》一文的第一段就指出,行政部门改革不应仅局限于人事制度的改革,它应扩展到政府工作的组织和方法中。
