西方国家政府绩效评估简论
时间：2021-06-09 08:00:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】本文通过分析绩效评估的意义和价值，并结合西方国家绩效评估的实践，对西方国家政府绩效评估的特点进行理论了探讨。对这些特点进行研究，在此基础上吸收借鉴西方国家政府绩效评估的方法对于提高我国政府绩效的水平有着重要的理论和实践意义。
【关键词】西方国家；政府绩效评估；公共管理
政府绩效是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准，也是行政管理学界研究的核心课题之一。早在100多年前，行政学的奠基人—伍德罗·威尔逊就指出：“行政学研究的目的在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能够以较高的效率及在费用或者能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[1]时至21世纪的今天政府绩效问题仍然是公众和学术界瞩目的焦点问题。
一、政府绩效评估的现实价值和意义
政府绩效是政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。因而政府绩效评估是以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府绩效评估对于公共管理的价值与意义体现在：
1.政府绩效评估体现了公共管理的新思维
现代社会随着网络信息技术的发展和冲击，社会结构的日益分化，权力和权威来源的日益分散，公众的参与意识不断的提高，恪守繁文缛节、反应迟缓的官僚制越来越无法适应。公务员的“中立原则”难以自保，金科玉律无法应对突发事件，等级制压抑了下属的积极性等等。官僚制在一片声讨中面临变革，人们呼唤着“后官僚制”的到来。绩效评估是新公共管理的主要理念之一，新公共管理所倡导的市场模式、分权化的改革、以结果为本的诉求都以绩效评估为基础。
2.绩效评估能提升政府能力，增强透明度和责任意识
绩效评估致力于将政府治理过程构造成一个有机的系统，它以结果管理为动力机制，以内部的四项管理为整合机制，以领导驱动和奖惩制度为激励机制，以绩效评估为控制机制，构建了一个完整的运转模型，促进行政投入行政产出之间保持了一种良性的动态平衡，提高了行政机关工作的有效性和可控性。
3.政府绩效评估是提高政府绩效的有效工具
现代政府都以为公众提供高效的公共服务为己任，因此管理的核心问题是提高绩效。正如管理学家阿姆斯特郎指出的那样：“要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么。”“测定是绩效管理的一个关键环节：如果你不能测定它你就无法改善它。除非在绩效目标实现程度的测定方面达成一致或谅解，否则，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳文无益的。”[2]在公共管理中，绩效评估具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能、对政府绩效的提高和改进具有重要的意义。
二、西方国家政府绩效评估的发展历程
以政府为对象的绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。进入20世纪70年代，政府绩效的理论研究和实践进入一个新的阶段。在理论研究方面，赫伯特—西蒙等行政学者对行政效率改进和评估提出了非常有益的建议，其主要思想在克拉伦斯•里德利和赫伯特•西蒙1938年合作出版的《市政活动的评价》以及西蒙本人1947年出版的《管理行为——管理组织决策过程的研究》中得到了集中体现。在行政效率实践活动方面，美国两届“胡佛委员会”（the Hoover Committee）和1973年尼克松政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”（The Federal Government Productivity Measurement）、英国1979年奏响新公共管理运动序曲的“雷纳评审”（Rayner Scrutinies）等，开创了政府绩效研究和实践的新局面。[3]20世纪80年代以来，在理论研究方面关于绩效预算公共管理的技术与方法等著作和论文大量涌现。其中，对政府部门的绩效研究用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”，从而使绩效评估和绩效评价方法成为当今政府部门和其他公共部门的“管理工具箱”中的一件有力武器。在评估理念上，以新公共管理和政府再造运动为核心的行政改革为政府绩效管理的应用提供了广阔的空间。应该讲，政府绩效管理的广泛运用与西方国家倡导的以新公共管理和政府再造为理念的行政改革的大背景有着非常密切的关系。在传统行政模式下，尽管也或多或少地存在着一些绩效评估工具，但直至上世纪80年代以来，绩效管理才广泛在公共管理领域备受推崇。新公共管理和政府再造运动的兴起，使政府的结构功能都发生了很大的变化，突出表现在分权化管理、责任机制、结果导向、顾客为本等方面的特点。这种市场化的改革方向，一定程度上改变了原有官僚体制的固有特征，使政府运作更趋近于企业化。正是这种制度环境的变化，使绩效评估技术在公共部门得到广泛应用。
三、西方国家政府绩效评评估的特点
总体而言西方国家的政府绩效评估有如下特点：
1.在评估的目的上，充分发挥绩效管理的多重功效。从发达国家的经验看，政府绩效管理的目的和功能具有多重性，绩效管理在推进政府战略执行、促进行政改革、改进内部管理、引导公民参与、提高公共服务质量等方面均发挥着积极的作用。但同时，西方国家的政府绩效管理模式又有很强的针对性，目的不同，采用的绩效管理模式往往也不同，因此政府绩效管理的模式呈现出多样性的特征，一般很少有依靠一种模式“包打天下”，解决所有问题的情况。
2.在评估主体上，强调评估主体的多元化和公民的广泛参与。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构共同参与评估。政府、媒体（公众）和研究部门都可以作为评估者。并且引进第三方进行评估发挥着越来越重要的作用，第三方评估多是领域内的专家和学者构成，且大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。在发达国家，依靠独立于政府之外的专门机构进行评估的做法渐成气候。
3.在评估程序上，强调评估程序的法制化。1993年，美国政府颁布了《政府绩效和结果法》（GPRA），规定了政府绩效管理的目的、管理的内容、管理的责任、政府绩效管理的实施进程等。要求每个机构必须制定战略规划、年度绩效计划和绩效报告制度。所有联邦政府机构必须向总统预算办公室提交战略计划；所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标；联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告，对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较，年度绩效报告必须在下一个财政年度开始后的6个月内提交。1997年澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律，进一步完善政府部门绩效的责任管理机制，使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。
4.在评估指标上，强调“结果导向”的绩效评估指标体系。“结果导向”是西方国家对过去在绩效评估中过分强调“投入指标”、“过程指标”以及“产出指标”的一种“纠偏”。“结果导向”强调政府绩效的衡量标准要以最终的服务效果和社会效益为导向。需要强调的是，“结果导向”本身并不排斥“过程”、“能力”等指标。在英美等发达国家的政府绩效评估指标体系的设计中，不仅关注政府组织履行职责的最终效果，而且也同时关注为取得最佳效果的创新能力、内部业务流程、行动计划等能力类和过程类指标。
5.评估方式手段注重定量与定性相结合。西方国家的绩效评估广泛采用平衡记分卡方法。平衡记分卡提出了要将政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求，要求政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来，政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡，更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任，既考虑当前发展又关注长远战略。平衡记分卡将效率与效益的关系巧妙结合起来，注重定性定量分析，自面世以来得到了广泛应用，已成为政府绩效评估的一种新工具。
参考文献：
[1]伍德罗·威尔逊.行政学之研究[A].国外公共行政理论精选[M].彭和平,竹立家,等.北京:中共中央党校出版社,1997.
[2]Michael Armstrong.Performance Management[M].London:Sage.1994:35,60-61.
[3]郭济.绩效政府理论与实践创新[M].北京:清华大学出版社,2005.
作者简介：周开宁（1973－），男，陕西咸阳人，咸阳师范学院讲师，研究方向：农业公共政策分析与评价。
