地方政府公共政策执行力：内涵、影响因素、提升路径
时间：2021-06-08 08:01:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]地方政府公共政策执行力贯穿于地方政府的执行行为过程中，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。地方政府公共政策执行力的高低不仅关系到地方政府在人民心中的形象，而且决定着相关公共政策对群众自身利益的实现。因此，本文以地方政府公共政策执行力为研究对象，通过界定地方政府公共政策执行力的内涵，剖析影响公共政策执行力的主要因素，在此基础上指出提升地方政府公共政策执行力的路径选择。
[关键词]公共政策执行力;影响因素;提升路径
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.22.153
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）22-0-02
1 地方政府政策执行力的内涵
“执行力”这一概念最早出现在行政学领域，指的是对具体行政行为予以执行的强制力或法律效力。随着管理科学的发展，“执行力”被广泛应用到工商管理领域。美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩认为：“执行力是一整套行为和技术体系，他能使公司形成自家独特的竞争优势。执行力体现了组织将战略付诸实践的能力，反映了战略方案和目标的贯彻程度”。为解决公共政策执行不力问题，当时中国企业界热捧的“执行力”概念，以及地方政府现行借鉴企业“执行力”概念而提出“政府执行力概念”，开始出现在中央政府文件中。2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中指出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这体现了中央政府对政府执行力问题非常重视。在中国政府治理环境中，基于中央决策，地方执行的特殊背景，针对地方政府在政策执行中的变通、观望现象，政府执行力往往与政策执行相提并论，演绎出“政策执行力”概念。
“公共政策执行力”不同于政府执行力和企业执行力，而是政府执行力的核心要素。通常所说的政策执行不力，特指地方政府政策执行不力，其暗含中央政府决策是正确的前提假设。随着国家治理改革力度的加大，“执行力”这个词最初出现于一些地方政府的文件之中，并很快得到中央政府的认可。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。公共行政学者艾利森曾经指出：“在实现政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”执行活动作为执行主体将观念层面的决策付诸实践的过程，是政府公共管理活动的核心环节，是实现行政目标最重要、最直接的行政行为。执行力直接影响和决定政府落实各项政策、决议效能，政府的政策执行力在维护和提升政府公信力和权威性方面发挥着非常重要的作用，是政府机构不可或缺的决定性力量。
2 影响公共政策执行力的因素
姚克利在《试论政府执行力的生成与提升》一文中，对政府执行力从生成机理这一独特视角进行分析，他指出政府执行力不是多种构成要素的简单相加，而是一种合力，需要内在要素与外部条件相互作用。其中，作为主导因素的便是执行主体，执行环境是外部条件，执行资源是现实基础，执行客体是作用对象，执行绩效是最终结果。莫勇波在《政府执行力刍议》中，使用系统论的方法对政府执行力能量来源和构成要素做分析：政府执行主体、政府执行制度、政府的生态环境以及政府执行资源。
在公共政策执行过程中，执行活动总会遇到方方面面因素的干扰，影响政策执行偏离政策目标。分析影响公共政策执行的各类因素，有助于消除政策执行的不利影响，促进政策执行力的提升。
2.1 执行主体
公共政策执行是由特定的组织来实施的，政策执行主体即政策执行的直接实践者，是影响政策有效执行的最直接因素。毛泽东曾指出，政治路线确定以后，干部就是决定的因素。政策执行主体是执行政策活动的因素和执行力量的来源，发挥着核心作用，政策执行力的其他一切要素都必须通过执行主体才能发挥作用。政策执行主体包括政策执行组织和政策执行个人。在我国，地方政府的执行主体主要依赖于地方各级政府组织或机构。
2.2 执行战略
美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要能充分理解、认知上级政府政策的精神和实质。其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度主要包括：执行意愿强度、执行方案规划力两方面内容。
2.3 执行客体
政策执行客体是指公共政策执行过程中的影响群体及政策目标群体。目标群体是指公共政策执行过程中直接受到影响的公众对象。由于公共政策本质上是一种社会利益的“调控器”，它总要表现为对特定对象的利益进行确认、分配或调整，对其行为进行指导、制约或改变。因此，公共政策的执行能否达到预期的效果，与公共政策目标群体对待政策的态度密切相关。政策目标群体对待政策的态度直接影响政策的執行能否达到预期的效果。一般而言，目标群体对政策的认知度和理解程度高，就会表现出对政策执行的积极支持和主动配合，反之，则会出现抵触或对抗的态度。
2.4 执行资源
政策执行资源是保障政策有效执行所具备的各类资源条件，包括人财物资源、信息资源、制度资源、权威资源等。人财物资源自始至终是政策执行中必不可少的关键资源，是保障政府部门正常运行及政策有效实施的关键资源。信息影响政策执行过程的始终，不仅是公共决策的依据，也是政策执行主体有效的把握和配置各种资源实现政策主体与客体间的良性互动的主要渠道以及制定切实可行的执行方案的主要依据。制度安排的合理性影响政策执行的有效性。 “权威是政策执行过程中的软资源，它是集体行动中处理一切问题的起支配作用的意志。”从本质上来讲，政策执行者的权威应构筑在理性基础之上。这四类资源是相互关联有机配合的，缺少任何一项资源都会影响整个政策资源的配置和政策执行活动的进行。
