对《公务员法》第五十四条的分析与思考
时间：2021-06-08 04:00:25 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：《中华人民共和国公务员法》是我国首部关于公务员人事管理的法律，尤其是其中的第五十四条法规从崭新的角度规定了公务员应该如何执行上级的决定和命令。文章以公共行政的行动理论作为理论基础，思考公务员在执行公务时应具备高度的健康的责任意识，体现权责一致的行政法律原则，以促进《公务员法》的有效实施。
关键词：公共行政的行动理论 基本内容 行政责任
中图分类号：D921.12
文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2011)03-086-03
一、引言
《中华人民共和周公务员法》(以下简称《公务员法》)于2005年4月27日通过，并于2006年1月1日开始正式实施。这是我国首部关于公务员人事管理的法律，该法律的制定和颁布更好地促进了机关干部人事管理的制度化、法制化、科学化，尤其是《公务员法》当中的第五十四条“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令时，应当依法承担相应的责任”。这条规定在立法过程当中以及在法律通过之后都受到了社会的广泛关注，其原因之一就是它从权责一致的角度明确了公务员在执行上级的决定或者命令时的权利和责任。体现了我国规范公务员行为的一大进步。而我们除了从实务层面去探究该条规定的现实意义之外，也不应该忽略该法律条文背后的理论层面。本文从公共行政的行动理论视角出发，尤其是以其中关于行政责任的内容作为理论基础来对《公务员法》当中的第五十四务规定所涉及的理论问题和实践问题进行探讨，以期全面准确地解读这一法律条文。
二、公共行政行动理论的基本内容
由于过去的公共行政比较注重专业技术的应用，尤其是在以经济和管理为主的今天，为了追求效率和立竿见影的实效，人们淡漠了社会生活和公共领域中较为崇高的道德理想以及价值信念。一些发达国家的传统典范的支持者有信心改进行政效率与整个品质，因为这些国家的公共行政界以及整个社会均执迷于科学。在研究行政的过程当中，他们相信科学方法能够提供有关组织运作方法的真理，其公式是可以寻找到的。由于受到政治行政二分法的影响，他们坚信在科学的协助下能够建构起管理的最佳办法。然而，二战之后在福利观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民的福利，政府大量通过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，政治行政二分法宣告破灭。在哈蒙教授以及相关学者的眼中，“人类良善社会生活的长久根基，并非在于工具技术的改进，而是在于人们日常行动中隐微的价值动机以及其所伴随的德行修养。因此，公共行政的理论建构与实务活动自不能忽略规范意涵的考量。”此时，哈蒙面对公共行政提出了四个问题：
1 公共行政学术有助于改善行政实务吗?理论与实务的差距能够结束吗?
2 公共行政作为学术事业应视其为一门学科或是一门专业的应用的领域呢?每一种有关的利益及其后果是什么?
3 由于政治行政二分法的破产，结果行政人员在作必要的政治或价值决定时就必须要有裁量权，行政学需要新的价值理论吗?没有清楚的目标与标准，行政人员负责任的行动意味着什么呢?
4 科学方法真有助于发展对于公共组织的正确理解吗?科学原理有助于改进行政实务吗?
为了解答以上所提出的问题，哈蒙的行动理论从行政人员最基本的经验出发，亦即在决策、反应，或者计划时所必要的面对面的境遇哈蒙鼓励人们去理解行政人员在这些境遇中所采取行动背后的意义，因此，他提出了一个概念架构来审视个人采取行动与风险时的价值、知识，与心理能力之间的关系，此架构也包括了个人与环境之间的互动。这些基本概念主要包括：
1 行动与行为的区别。行为是可观察、可测量的人的活动，完全排除对人的主观经验的分析，行动由个人的动机与意义所构成，这正是社会生活的本质。此外，行动是有意识及有意向的，它发生在由社会建构而来与他人分享的规范、规则、价值与期望的网络之中。
2 意向性和互为主体性。所谓意向性，强调人的主观意义，世界中的事物只有为人的意识所注意到，亦即被人赋予了某种意义，它才能成为研究对象。因而，意向性指的是人的意识对某个对象的注意，它体现了个人创造世界的过程。所谓互为主体性，强调的是社会的本质每个人对社会的认识均取决于人的主观意识，而社会存在即为你我的共识。你的意识为我的意识的前提；反之，我的意识即为你的意识的前提、你我皆为主体，社会即为你我共同意识的构造、因而，互为主体性将人性定为社会性的，它体现了社会如何在有意识状态下被创造和维系的过程、意向性使人的主动性成为可能，互为主体性则表明了人的社会性。
3 面对面的遭遇。面对面的遭遇系指两个个体面对面交往的情景。公共行政的基本分析单元可以表现为不同的层次，如个人、团体、组织等等组织理论认为，人既是自主的。又是社会性的。前者指的是人并非受环境的绝对支配，他有主动性，人与环境之间的关系是相互影响的。因而，人的行为可以经过人们赋予的主观意义来理解后者指的是人的行为受社会环境的制约。因而，哈蒙建议以“面对面的遭遇”作为公共行政分析的基本单元在“面时面的遭遇”中，人既是自主创造性的，又受到其它人的制约。“遭遇”中的个人，对自己来说是主体，对他人来说又是客体所谓现实，无非是遭遇中的个人之间互为主客体而达成的共识。因而，社会现实是主观的客观化，是人的意识的社会建构。
在提出行动理论的基本概念之后，哈蒙接着分析了其中的规范理论：
1 过程与实质的关系。实证范式遵循的是“手段—目的”的思考习惯，认为手段本身并无价值而只有工具价值，在目标实现后，其价值即会消失。行动理论则主张行动过程本身即有内在价值。因为，所谓实质性后果，根据互为主体性的观点，只不过是互为主体的同意过程所产生的客体化而已。在行动之前，目标是不存在的，它由互动过程产生的共识决定。因而，行动本身也是目的，而非结果。这种观点，也符合罗尔斯《正义论》中对于程序公平与结果公平之关系的分析。哈蒙指出，若将行动的目标与过程分开，将过程视为无价值，则将给组织成员造成一种异化的心理；同时，在行政目标的确定上，也易于为领导所垄断，形成管理者的偏见。
2 个人与集体的关系。根据自主性和社会性的强弱，哈蒙将个体的“自我”类型分为四种。其中，弱自主——弱社会型式的自我是行为科学中对人的基本假定。该类人没有主动或创造性，只会对外界的刺激作出被动的反应；
