直面深层矛盾,深化行政体制改革
时间：2021-06-07 16:04:52 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
改革开放40年来，我国已经先后进行了7次行政体制改革，逐步破解了许多影响和制约发展的重大难题。总体上看，前期的行政体制改革具有与时俱进、顶层设计和逐级推进的特点，体现出理性主义的鲜明特征。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”2018年3月13日，十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，听取国务院关于国务院机构改革方案的说明，由此拉开了第8次行政体制改革的序幕。全面深化行政体制改革，是促进和保障经济社会持续健康发展的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，也是建设服务型政府和法治政府的重要一步。各级领导干部应正确认识全面深化行政体制改革所面临的深层矛盾。
全面深化行政体制改革必须要回应法治化与市场化的双重挑战。20世纪80年代以来，信息技术改变了社会生活和社会结构，改变了人们对管理产品的需求。为此，各国纷纷尝试市场化取向的改革措施：放松管制、压平层级、竞争参与，以及重绩效而不重手段和过程、政府工作人员扩大自由裁量权以利于灵活应变，满足多样化服务需求。我国正处于从传统农业社会向现代工业社会，从现代工业社会向后现代信息社会的双重转型过程中，行政体制改革必然包含法治化与市场化的双重内容。一方面，当前的行政管理制度理性设计不足，行政管理缺乏规范性，行政执行中人治大于法治，专业化的公务员队伍及相适应的管理制度并不健全；另一方面，我国的行政改革与全球行政现代化进程紧密相连，发达国家行政改革的经验成果也深刻影响着我国的行政改革，为改革增添了市场化的元素。也就是说，我国行政改革同时具有双重目标，在构建现代法治化行政体制的同时，也要力求用新范式的某些指导思想来克服一些弊端。
全面深化行政体制改革需要更好地平衡相互冲突的多元目标。早期的主流行政学者和行政官员都倾向于把行政机关看作是单纯的执行机构，把效率看作是行政的出發点和优先价值。这种片面认识在近年来国内外的理论发展中得到了一定程度的修正，经济和效率不再被看作是公共行政的核心价值，更不是唯一价值。人们认可了行政的公共性，认为行政价值与公民社会的基本价值紧密相系。行政活动的意义很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义和公共利益的实现。公共性带来目标的多元性，要求行政人员要在效率、公平、民主、法治和质量等目标之间进行选择和权衡。行政决策者必须依据具体环境和社会需求合理定位改革目标。就我国行政体制改革的目标来说，一方面要求建立一个精简、节约型政府，成本低、支出少；另一方面又要求为社会提供更多更好的公共服务。改革并不仅仅要追求有效率的方法，也包含着价值选择的成分，这个选择是在社会公正和效率间进行的。若不保证基本的社会公正，就会引起社会矛盾的集中和迅速爆发。为此有必要立足防范权力滥用而加强制度建设，这一举措可以在很大程度上减少腐败，增进社会公正。但制度建设是有成本的，增强透明度和增加监督程序会带来一定的效率损失。
全面深化行政体制改革要着力化解正式制度与非正式制度变迁不同步的难题。正式制度是人们有意识地创造的一系列约束人们行为的规则，包括国家的法律、政策、条例等政治规则、经济规则以及各种组织的规章等。正式制度的形成和运作是自上而下、人为强制的结果。非正式制度是人们在社会生活过程中约定俗成、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久生命力并构成代代相传的文化的一部分，其形成和作用是由点到面，自然演化的产物。正式制度与非正式制度相互联系、相互制约。如果没有非正式制度的支持，正式制度将难以实施，即正式制度只有与非正式制度相容时才能发挥作用。各地政府和政府部门都以服务型政府为建设目标，但要改变机关中积存已久的一些工作作风却绝不是短期内就可以奏效的。我国正处于体制转型时期，正式制度的改革与创新会在一定时期内与内含传统本性和历史积淀的非正式制度不相容。比如，我国不少正式制度的制定参考了发达国家经验，甚至“移植”了某些制度。这些制度在我国出现了水土不服的问题，或流于形式，或在执行中变形，甚至根本无法实施。因此，不仅要认识到制度变迁是一个艰难、费时间、成本高昂的过程，同时要从思想观念和文化变革的角度为正式的制度变迁创造条件。
全面深化行政体制改革要解决制度稳定性要求与改革变动不居之间的矛盾。变革是当今世界唯一不变的主题，变革也是行政组织存在的常态，但变革若缺乏关键因素上的稳定性，则容易滋生混乱、降低绩效。对行政体制改革而言，一方面，改革不能动摇组织的根基，一些重大的改革措施要经过试验，积累经验，逐步加以推广；另一方面，不断变化的现实环境和公众不断提高的需求要求行政机构要不断变革机构、职能乃至文化。这就造成了制度稳定性要求与不断变化的改革环境之间的紧张。制度是人们的行为准则，人们建立制度是为了减少不确定性，获得一种比较稳定的预期，并据以选择和确定自己的行为。如果制度经常变动，就会破坏人们的行为预期，诱发机会主义行为，甚至使整个社会生活因缺乏秩序而陷于混乱。制度或政策的朝令夕改、随意变动，只会导致各相关利益主体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况，进而造成结构性短期行为；会造成制度体系的结构性紊乱，从而造成制度间的摩擦和冲突以及空白地带；会导致信赖关系的破裂，导致制度权威流失。这实际上也就失去了制度存在的基础。不仅如此，制度的稳定性也是制度的作用得以发挥、制度的优劣得以检验的基础和条件，如果制度丧失了稳定性，人们就不可能对其做出正确的评价和判断，进一步的制度选择也就很难进行。这就决定了任何一种制度安排和制度结构都有其相对稳定性。要化解变革与稳定之间的矛盾，一般性做法是在保持大局稳定的前提下，通过局部的、具体的制度改革为整体的、基本制度的变革创造条件。比如，通过制定一些政策性的试行或暂行规定来为以后正式立法做准备，待时机成熟，再由立法机关出台较详尽的法律。
总之，新一轮行政体制改革所面临的诸多难题是无法回避、完全消除或立即彻底解决的。冲突与悖论的存在要求各级领导干部首先要正视矛盾及其不确定性，同时要学会在两种相反的力量的作用下保持平衡。只有将冲突看作是常见的过程，才能促使人们进行系统思考并做出相应的选择；只有通过巧妙平衡由悖论而产生的各种相互矛盾的需求或“张力”，行政体制改革才能取得预期成效，圆满完成预期目标。
（作者单位：首都经济贸易大学）
