开发权转移及容积率奖励在我国的适用性探讨
时间：2021-05-31 12:03:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
Applicability of Transfer of Development Rights and FAR Bonus in China
Zhang Guojun；Tang Liming
（School of Architecture，South China University of Technology，Guangzhou 510640，China）
摘要：本文通过对国内外土地所有权、开发权制度、城市规划体系等制度对比，尝试论证国外纯粹的开发权转移及容积率奖励在我国并不适用。我国应通过中国特色的城市规划与土地管理创新手段来达到国外开发权转移及容积率奖励所要实现的目标。
Abstract: The article try to prove the disapplicability of the TDR and the FAR bonus on our land from abroad, by comparing the ownership institution of land, development rights and the urban planning system. Our country should innovate new means on urban planning and land administration with our actual conditions to achieve the goal that TDR and FAR bonus ought to achieve.
关键词：开发权转移 容积率奖励 土地所有权 手段创新
Key words: transfer of development rights；FAR bonus；ownership right of land；innovative means
中图分类号：[TU-9] 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）14-0080-03
0引言
开发权转移及容积率奖励作为西方国家比较成熟的规划控制手段，在改善公共环境、保护历史建筑和自然景观等方面发挥着巨大的作用。我国有不少城市已逐渐引入这种手段来引导房地产开发兼顾公共利益，在积极的实践后收到了一定的良性效果。然而，由于土地制度和实施的目的、出发点的不同，笔者认为国际意义的开发权转移及容积率奖励并不适用于我国，而我国应该在借鉴西方国家重视公共利益、引导开发商兼顾公共建设的同时，进行符合我国国情的规划控制手段创新。
1国外开发权转移及容积率奖励的制度概述
1.1 美国
1.1.1 概念与历史背景美国是容积率奖励及开发权转移等规划手段的发源地。区划奖励（Incentive Zoning）制度产生于这样一种时代背景，经过30年代的高福利政策和50年代大规模城市更新后，美国各地方政府在60年代普遍存在财政危机，对城市广场、公园等公共设施建设已显得力不从心，便通过允许开发商建设更高的楼层、获得更多建筑面积，来鼓励其建设广场、加宽人行道、设置底层零售业等公共设施。区划奖励实质可以看做是政府对开发商提供公共服务的一种补偿，当然该补偿换来的利益一般远大于其付出的成本。
开发权转移（transfer of development rights）则是在另外一种历史背景下产生。20世纪70年代的能源危机让历史与环境保护的意识深入社会各界，政府需要对具有历史价值的建筑进行保护使其免遭拆除。为保障历史建筑业主的开发权益，开发权转移制度应运而生。在自然景观保护方面，至少超过两万公顷保护区是通过开发权转移而得到的，新泽西州的具体做法是将需要保护的农用地、优美自然景观及含水层等自然保护区确定为开发权转让区，开发商可以购买一定的开发权并在指定的注入区里进行开发，政府对开发权的计算和转移比例都有具体的规定。
由于区划的内在依据是对私人财产权的高度保护，性质相同、体量相近的建筑相对集中，物业的价值也相类似，如有性质和体量迥异的开发项目落在该区内或临近区域，将对原有社区物业的生活环境质量产生负外部性，从而影响房产价格。当然区划还必须保护公众卫生、健康和福利。
因此无论是容积率奖励还是开发权转移都是基于保护私有财产这一出发点。
1.1.2 实施效果与评价奖励区划实施多年，已有政府与学者对其实施效果的利弊得失进行过评价，好处是显而易见的，如公共空间增加，城市环境优化，政府负担减轻等，在其设立后至1973年的10多年时间里，仅寸土寸金的下曼哈顿中心就有约4.45公顷的公共步行广场由私人提供，著名的如纽约索尼大厦的高质量公共活动空间就是由私人提供的①，当然该公共空间的设计有利于商业活动的产生（图1、图2）。
其负面效果则可以总结为四点：①开放空间泛滥、任意且零碎。各开发商为争取更多建筑面积，任意地建设开放空间，以致出现无人使用的阴暗的负面空间，甚至破坏商业街购物空间的连续性；②公共设施被设置在公众不方便使用的地方；③管理者素质问题，只有拥有开发经验的建筑师或景观设计师才能恰当地审批这种优惠申请；④财务可行性问题，如果提供的奖励对开发者不具有足够的吸引力，则没有存在的价值，另外开发商获得的奖励可能远远多于公众获得的利益，甚至会让公众利益有所损失。总括而言，奖励区划适用于城市中心高密度开发区，在城市设计的组织下形成有正面效果的开放空间和公共设施，这样的容积率奖励才能达到双赢。此制度发展至今，又演化出税收减免、还贷期延长等多种奖励方式。
开发权转移制度能比较有效地保护历史遗产和生态环境，但也收到一些批评，如开发者或业主会考虑开发权转移到其他地方并不见得有利可图而选择留在原地，另外政府难以管理大量的开发权移出与移进，甚至会导致移进区开发量局部过大失控，并因而受公众的质疑，这必须由利益相关团体和公众参加听证会达成共识，这些工作都将大大增加行政成本。
1.2 日本
1.2.1 概念与历史背景日本自1919年引入区划制度后，规划体系的演进基本上是紧随美国的步伐。1970年的 “建筑基准法”修订中提出“容积率奖励”办法，以促进更多开放空间的形成，并规定建筑区内有效“公开空地”②的面积比例不低于20%，如高于20%可依据一定的计算公式获得额外容积率奖励，原则是在地价越高的地方奖励越多。现今的奖励对象还包括屋顶绿化等。③
开发权转移是日本在历史街区保护中广泛应用的手段，具体做法是政府代为安排必要的发展权接受地，为业主提供发展的替代地，这体现政府在土地和规划层面的管制作用，同时无需政府直接动用财政。但是该替代地必须是政府已持有的土地，而且政府也因此要付出对该替代地进行出让开发获利的机会成本。
1.2.2 实施效果与评价至1986年5月，仅大阪、神户利用这一办法新增设的“公开空地”就有200多块④。由于日本处于地震频发区，“容积率奖励”除了鼓励为公众提供公共活动场地外，还能为城市预留较多的防灾避难场所。当然日本同样存在与美国相似的一些负面效果。正是基于对更多开敞空间、防震避难场所的渴求和对历史文化遗产的珍视，同时十分重视对私有财产的保护，日本的容积率奖励与开发权转移的核算和管理更显规范化和精细化。
