美国国家安全体制创立的目的研究

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　　[摘要]二十世纪三四十年代国家安全体制的建立打破了美国 “孤立主义”、“军国主义”的传统，使美国建立起一个影响至今的庞大的安全组织网络。在体制建立过程中充满了各方的争吵和博弈，其中大致可归为三种主要的目的。
　　[关键词]美国国家安全体制；目的；协调；军方地位；总统决策
　　[中图分类号]D8 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）08 — 0083 — 02
　　2013年召开的党的十八届三中全会上，有一个引人注目的决定：建立中华人民共和国国家安全委员会，负责制定和实施我国国家安全战略。该委员会参考了美国国家安全委员会的模式。对于很多了解美国决策体系的学者来说，国家安全委员会并不陌生，它依据1947年美国国家安全法建立，是美国庞大的国家安全体制族群中最引人注目的建筑。除了安委会外，该体制还包括国防部、中情局等为世人熟知的组织机构。二战前，美国向来秉持“孤立主义”和“反军国主义”的传统，然而，国家安全体制的建立却几乎完全打破了传统，使美国发生了革命性的、深远的巨变，这场巨变后，“美国政府变成了世界操盘手，和平时期我们也在德国驻军，中东有我们的舰队，美国的军事基地包围了全球……美国机制的转变如此之大，就好像一场暴力革命的结果”。〔1〕任何一场制度大变革当然都是各方激烈博弈的结果，梳理美国安全体制创立过程中错综复杂的各派目的，大致可分为以下几个考虑：
　　一、实现政策在高层上的协调
　　第一次世界大战打响时，部门松散，自主性过大是美国国家安全系统和军事部门的主要特点。以小政府为特征的美国机构之间的协调合作不过是内阁部长之间的书信来往。实际上，高层政策制定者平时很少会面，关键政策的制定是他们齐聚在一间小屋里完成的。虽然当时的美国也出现了诸如负责协调海军和陆军之间的行动的陆海军联合委员会，负责提供有关外交和国际法的专业建议的国务院海军联合中立委员会等团队合作的雏形，但这些机构一开始都只是专业团队，只负责某一领域的协调行动，活动范围也比较窄。
　　罗斯福上任初期，国务卿科德尔·赫尔就试图建立一个常设联络委员会，以实现各机构间的交流。该委员会将由国务院指派一名副国务卿做代表，海军和陆军则分别派遣作战部长和参谋长为代表。这是美国政府第一次组建这样的协调团队来提高外交政策的制定能力。
　　到二战时，战争表现出的不同于以往的总体战特征，使罗斯福意识到美国必须通过一定的组织形式来协调高层间的决策，以更好的应对战争。1938年罗斯福总统建立了特别联络委员会，1940年创建了国家防卫顾问委员会。1945年，罗斯福正式设立了国务院-陆军-海2军协调委员会，其责任是帮助他们的高层领导“在军事政策事务上，以及在关涉国务院、陆海军三部门共同利益问题，尤其是对外政策和对外关系问题上协调他们的观点。”〔2〕
　　接替罗斯福成为总统的杜鲁门拥有军事作战经验，对美国军事部门的各自为政、效率低下等弊端了若指掌。成为美国总统前，杜鲁门就积极投身国防体制改革，提出把陆军部和海军部合二为一，这种想法出自杜鲁门对现行军事机构中存在的浪费、扯皮、各行其是等现象的深恶痛绝，杜鲁门在回忆录中写道：“我坐进总统办公室后，最坚定的信念就是改革美国的国防体制，这样才能确保国家未来的安全，实现持久和平。”〔3〕而作为国家安全法的重要蓝本，《埃伯斯塔特报告》则全文展现出一种以“协调”（coordination）为核心的组织哲学。弗莱斯特尔告诉战争部长史汀生《埃伯斯塔特报告》意在：“建立一个能够综合军事和政治诉求，在战时和和平时期从总体上起协调和建议作用的政府机构”。〔4〕这一主张正体现了国家安全政策在高级层面的协调。
　　战时的协调经验加上战后实际需求，最终使美国国会通过了《1947年国家安全法》。以此为中心建立的一系列国家安全新机制也为文职部门和军事部门的代表们在“决策高层”实现无缝合作提供种种便利。正如一项研究报告所言，“（1947年国家安全法）旨在纠正二战期间非正规的国家安全政策制定程序，实现政策间的协调，创立能够应对冷战并能防范另一个珍珠港式突然袭击的国家安全体系。”〔5〕
　　二、加强军方在外交事务中的影响力
　　在美国的大部分历史中，文官和军队相分离并有明确的区别是一个重要的前提守则。在这一守则之下，文官领导军队。而且，军人和商人都不能参政。但19世纪末到20世纪初，随着美国国力的增长和参与全球事务日益增多，同时现代科技应用到工业化大国迅猛扩大的武装部队中的状况使军队在美国国家事务中或主动或被动的承担起重要作用。第二次世界大战期间，美国陆、海、空三军领导者们在国家对外政策的形成过程中史无前例地担当了关键角色。当时，军方在这些问题上的意见举足轻重，恐怕唯有总统方能对最后决策弹压一二。
　　直到战争结束临近结束，纯军事议题越来越被与军队复员和海外驻军等相关的外交政治议题所取代，军事部门依然并没有做好“撤回营房”的准备。作为建立战后安全体制的主要倡议人陆军部长马歇尔及海军部长弗莱斯特尔等军方人士，虽然也有意在美国建立一个或统一或协调的国防机制，但不得不说他们很大程度上也是基于提高军方在外交决策中的地位的考虑。正如一位陆军军官观察到的：“不管我们是否喜欢，战争部都是时候面对这个事实了—我们在许多政治问题上怀有浓厚的兴趣”。〔6〕在战后关于国家安全体制大建设的问题上，不管是陆军部提出的军事一体化建议，还是海军部提出的以《埃伯斯塔特报告》为中心的各机构协调、合作的设想，其共同点都是要提高军方在国家事务尤其是对外事务中的影响力。这一想法在NSC中得到了最为明显的体现。根据1947年国家安全法所设立的国家安全委员会，其目的是成为总统主要的外交顾问，但该委员会却有将近一半的人来自军队，这使得军事领导人能够享有直接和内阁官员一起负责国家政治、外交、经济和财政事务的权力。相比战前为数不多且只在战争中登台的军方来说，这样大的权力怕是以前想也未曾敢想的。

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