刍议行政诉讼实践中的几个问题
时间：2021-05-15 04:01:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
行政诉讼制度的建立和完善，为维护行政相对人合法权益，监督行政执法机关及其工作人员合法有效地行使行政职权，发挥了巨大作用。然而，在司法实践中，行政诉讼面临着诸多的问题，使它无法准确、恰当地发挥监督和保护的职能。
[关键词]行政诉讼；行政行为；行政机关
[中图分类号]Ｄ９２５．３
[文献标识码]Ａ
[文章编号]１００４－５１８Ｘ(２００６)０４－０２０４－０３
曹慧丽（１９７２—），女，江西南昌人，江西公安专科学校法律系副教授；徐俊(１９６２—)，女，江西永修人，江西公安专科学校法律系副教授；曾群（１９６５—），女，江西南昌人，南昌市东湖区人民法院行政庭庭长。（江西南昌３３００００）
近年来，行政诉讼的案件在人民法院受理的诉讼案件中所占比重逐渐递增，意味着司法权对行政权监督的范围越来越广。然而，在司法实践中，行政诉讼面临着诸多的问题，使它无法准确、恰当地发挥监督和保护的职能。
一、关于行政诉讼实践中存在的问题
关于行政诉讼的受案范围在《行政诉讼法》与最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》的若干问题解释中均作出了相应的规定。它经历了一个由逐项规定、不断扩大到概括性规定的过程。我国《行政诉讼法》确定行政诉讼的对象必须是具体行政行为而非抽象行政行为。在目前司法实践，行政机关引发行政诉讼的案件的行政行为远远超出了上述行政诉讼法所列举的范围，而在法律条款中没有列举的是否一律可以套用“第７款，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”这一概括性、补充性规定呢？主要有下列问题：
（一）对行政机关的抽象行政行為司法审查的缺失
一直以来，对行政机关的抽象行政行为没有纳入行政诉讼的受案范围，成为司法审查行政权的灰色区域，不仅导致在立法上行政诉讼制度与行政复议制度的脱节，而且在实践中不能从源头杜绝违法行政行为。行政诉讼程序的存在，将行政机关的所有具体行政行为纳入司法监督的范围。对于合理、合法的具体行政行为才能得到人民法院的维护和肯定。凡是违反法律规定和超出法律自由裁量权的具体行政行为将被依法撤销。行政诉讼制度的建立和完善，不仅使越来越多的相对人的权利意识、法律意识增强，敢于维护自己的合法权益，而且对于维护和监督行政机关及其工作人员合法有效地行使行政职权，提高依法管理的自觉性，强化其依法行政的观念，实现行政管理的法制化、规范化起了积极的作用。为了适应行政诉讼制度的要求，各地行政机关有专门的法制部门受理相应的行政复议、应诉事件，并相应建立科学、规范的执法监督制度，严格审核，严格把关，及时有效地纠正行政执法中存在的问题，以尽量减少和避免行政诉讼案件的发生。
行政机关的抽象行政行为分为行政法规立法行为、行政规章立法行为、行政规范性文件的制定行为等。在当前地方保护主义、部门本位主义等思想的影响下，如果将抽象行政行为一律排除在行政诉讼之外，在某种程度上，往往会导致违法具体行政行为在合法的外衣下产生、发展甚至泛滥。关于这一点无法与我国《立法法》、《行政复议法》相协调。法律体系中赋予行政复议机关不仅有权对具体行政行为进行审查，而且有权对具体行政行为所依据的抽象行政行为尤其是规定进行复议审查，从而保证了行政复议成为实现真正维护行政相对人的合法权益的一种法律救济形式。而作为更高的一种法律救济形式，也就是所谓的社会公正的最后底线——行政诉讼制度，它以司法审查权制约行政权，对防止行政权的滥用，督使行政机关依法行政，具有重要的而且是不可忽视的作用。它没有将行政机关的具体行政行为所依据的抽象行政行为纳入司法审查的范围，很可能导致即使法院判决具体行政行为违法，撤销其效力，也不能从根本上杜绝违法行政行为出现的可能性，治标不治本，会出现完全性质相同的违法行政行为重复起诉、重复审理、重复判决，极大地影响和降低行政机关的社会信誉和形象。
（二）对公安机关刑事侦查行为司法审查的缺失
当前公安机关滥用侦查权的现象比较普遍，一般以刑事侦查措施为名而侵犯行政相对人合法权益，逃避行政诉讼的审查的问题特别突出。而且这种现象在形式上有重叠、相似之处，看似复杂，而在内容上极易辩明。在最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第１条第（二）款中，却将公安机关依照刑事诉讼法实施的刑事行为排除在行政诉讼司法审查之外，无论从保护行政相对人的角度，还是从制约行政权行使的角度看都是与行政法的原则相违背的。
在实践中有关公安局“欠款抓人，款到放人”的行为是公安刑事行为还是非法的公安行政行为的认定，引发了不同的理解和争执。从表面上看，基层公安机关经常对于当事人拖欠他人债务以涉嫌诈骗为名，对其予以刑事拘留和取保候审，属于公安刑事侦查行为。但从实质上看，欠款行为属于民事违法行为，而非刑事犯罪行为，即根本不构成诈骗，公安机关以涉嫌诈骗为名对当事人刑事拘留的行为本身就是违法的。公安机关在当事人被关押期间，办案人员又对债务多次进行调解，因此公安机关采取刑事强制措施的目的不是查清犯罪事实，而是解决经济纠纷。根据公安部发布的《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》之规定，公安局的行为应认定为以刑事侦查为由，限制原告人身自由，干预经济纠纷的违法行政行为，是行政越权行为。解决民事纠纷的法定机关是人民法院，而非公安机关。为了防止公安机关借刑事侦查之名滥用警察权侵害相对人合法权益逃避司法审查，纠正公安机关的违法行为，实现公正执法，有必要将公安行政行为的范围和定义作出明确的界定。
（三）关于行政诉讼非正常撤诉率高的问题
在近几年行政司法审判中，全国各级人民法院在受理的公安行政案件中，以原告撤诉方式结案的数量呈逐年上升的趋势。致使人民法院所受理的大多数公安行政案件未走完全部诉讼程序即告终结。笔者在考查某市行政诉讼一审案件中发现公安行政诉讼撤诉的案件占行政诉讼案件总数的比例分别为：２００２年３４．１％、２００３年３５．１％、２００４年２５．５％，平均占审结案件的３１．５％。根据行政诉讼法的规定，撤诉的种类有自愿申请撤诉、视为申请撤诉和按申请撤诉处理三种情况。在行政诉讼中，自愿申请撤诉的情况常见有：１．原告在被告行政机关未改变具体行政行为的情况下，认识到被告的具体行政行为合法、自愿放弃起诉的权利；２．在诉讼期间，被告意识到自身具体行政行为存在违法之处，撤销具体行政行为，原告申请撤诉；３．被告私下作出让步，改变或减轻原具体行政行为，原告申请撤诉；４．法院出于对原告的同情，迫于被告的压力以及追求审判的社会效果，动员原告撤诉。在非正常撤诉案件中很多原告撤诉时其合法权益并未得到法律保护，其撤诉行为也并非是对公安机关具体行政行为无异议，更多的是基于外力的影响或错误的认识。
二、实践中引发问题的原因
第一、人们法律意识的淡漠。人民法院的“准行政机关”的性质，使不少公民对行政诉讼顾虑重重，不想告、不愿告、不敢告、认为法院和行政机关必定是官官相护、告也白告。有的潜在的“原告人”没有积极地主张自己的诉权。有的在“庭外和解”、精神压力等作用下，不得不作出撤诉的决定。可以说行政诉讼中的撤诉制度已成为行政诉讼案件结案的主要方式，这与行政诉讼法的立法宗旨是相违背的。
第二、法律缺位造成的影响。司法实践中的有些行政诉讼涉及的具体行政行为大多依据规章以下规范性文件作出。这就造成了人民法院在审理这类具体行政行为时，一方面是“无法可依”，另一方面是“有法不能依”，行政行为所适用的依据存在多方位的法律缺失，使人们丧失信心。
