民主警务与治安治理新模式湖州“警务广场”的理论透视
时间：2021-05-01 12:00:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：警察服务的业务指标绩效高，而公众满意度不能实现同步提升是湖州市公安机关面临的一大困惑。为此，湖州市公安局搭建“警务广场”平台，开创民意导向的警务运行机制，超越单中心警务模式，营造多中心警务共同体。这种民主警务模式的核心制度安排是以警务广场日搭建制度化的民意表达平台，以警务信息网构建便捷化的民意表达途径，以警民共同体推进民主化的警务运行机制，实现警察服务业务绩效和满意度的全面提升。“警务广场”作为一种复杂性创新，内蕴的丰富的警务理念创新、警务技术创新、警务治理方式创新和警务制度创新，不仅适用于其他地区的公安部门，而且对整个政府改革都具有深刻的启示。
关键词：警务广场；民主警务；警务改革；治道变革
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2011)02－0087－05
一、警察服务的困惑：“警务广场”行动的缘起
社会治安是一项重要的社会基础设施，事关每个社会成员的福祉。从计划经济向市场经济的转型是一项重大的制度变迁，如果说工业化和城市化是经济转型的结果变量，那么，犯罪和治安的恶化则是转型的副产品。美国著名犯罪学家谢利通过大量的统计数据已经揭示了犯罪与工业化和城市化之间的内在相关性。中国的犯罪统计也揭示了经济增长的社会治安代价呈现出日趋严重化的发展态势。事实上，在转型的过程中，社会微观面冲突不断，社会抗拒更多地以社会治安的形式发生，社会治安问题是影响中国社会稳定最现实的挑战。
政府公安部门的重要职能和职责是提供良好的警察服务，使公众免于恐惧。但公安警察作为治安服务的主要提供者，往往处于社会矛盾的第一线，被社会公众进行“标签化”的理解。在很大程度上，警察成为转型期民众不满情绪的重要出口和政府其他部门的“替罪羊”。因此，在转型社会的背景下，如何更好地提供警察服务，提高社会公众的满意度，使社会大众共享和谐的生活环境就成为公安部门面临的一个迫切需要解决的现实难题。
浙江省湖州市社会治安一直比较平稳，各项公安业务指标良好，刑事发案率比较低。但是公安部门一直面临一个困惑：为什么公安业务绩效高而老百姓的安全感、满意度却不是很高?换句话说，为什么公安部门的客观绩效高而主观绩效却不高?带着这样的困惑，湖州市安吉县公安部门意识到警察服务的满意度不高，但一个更为重要的原因是警务运行机制的失效，导致警察与公众之间缺乏有效的沟通、社会不满情绪得不到及时疏导。
基于此，2009年5月，湖州市安吉县公安局发起“平安和谐大家谈”活动，利用广场、街头、公园、厂房等地搭建警民直接互动，畅通民意社情的活动，成为“警务广场”的发端和雏形。这种开放式、无障碍的沟通平台，解决民众最关心、最急需解决的问题，真正实现以民意引导警务活动的开展、推动警务活动的落实。2009年10月，湖州公安局在全市范围内定期开展“警务广场”活动，推出“警务e广场”，构建警务共同体，开创了民意导向的警务实践。
浙江湖州在提升警察服务满意度方面的成功经验，也为我们从事理论研究的学者和关注政策选择的实践者提出了一些值得“困惑”的问题：“警务广场”意味着什么?为什么湖州能够成功地实现警务绩效的提升?“警务广场”的核心制度设计是什么?湖州的经验是否具有可持续性和普遍性价值?对这些充满困惑的理论问题的探讨，不仅有利于思考湖州“警务广场”的成功经验及其背后的核心理念和主要制度安排，而且有利于寻找转型期提高警察服务绩效的改革之路。
二、民主警务：一种新的警务治理模式
人类社会发展过程中，特别是在西方发达国家的警务实践中，不断摸索和积累了成熟的警务治理经验。这些经验极大地丰富了警务治理的“传统”智慧。大体而言，一种是以警察为中心的警务治理逻辑(图1)，一种是在警务治理中引入市场和社会力量的复合逻辑(图2)。
1829年，罗伯特·比尔建立伦敦大都市警察开启了现代正式警察的先河。大都市警察强调建立受过专门训练，有统一制服的文职警务力量。20世纪20年代美国的警务改革实践又引发了警察专业化运动，强调警察的专业化素质和正规化建设。20世纪30年代至70年代的警察现代化改革进一步强调技术导向和人财物的配备，如增加警力、车巡替代步巡等。但是，这种以警察为中心的警务治理逻辑不仅没有有效抑制犯罪，反而呈现出犯罪与警力增长同步的趋势。
20世纪70年代后，西方警务改革弱化了以警察为中心的警务治理传统，转向更多地依靠警察与民众关系的改善，以及依靠市场力量的介入来实现犯罪预防和犯罪控制的目标。一些新的警务治理模式开始出现，比较有代表性的是社区警务(commumity policing)、问题导向警务(problem-oriented policing)、第三方警务(third-party policing)。社区警务认识到预防犯罪的力量是社区而非警察，因而强调警察与社区成员和社区公民组织之间的伙伴关系，强调警察考虑社区公民的需求并满足这种需求。第三方警务试图引入市场的力量，推行警察的私有化来实现犯罪治理绩效的意图。这种基于社会和市场逻辑的警务治理实际上并不是放弃以警察为中心的警务治理逻辑，而是在此基础上有限地引入社会和市场的力量，弥补单中心逻辑的不足。
美国9·11事件后，警务治理又开始转向技术逻辑寻求警务绩效。情报主导警务(intelli-gence-led policing)、反恐警务、危机警务等是技术逻辑下的警务智慧的代表。情报主导警务是一种警务哲学，强调数据分析和犯罪情报是决策机制的关键。反恐警务和危机警务则是面对新的任务产生的警务治理模式，其策略仍然强调技术，如反恐情报搜集技术，人质谈判策略等。
事实上，由于犯罪和越轨行为的复杂性，影响警察绩效的原因很多，无论是强调警察力量的单中心的逻辑，还是通过引入市场和社区力量对这种单中心逻辑的有限补充，以及技术取向的逻辑都不能实现高绩效的警务治理。
在中国转型期，面对新的行动情境，需要新的治理科学，需要新的警务治理模式和运行机制。湖州的“警务广场”行动，摒弃了公安警察的单中心逻辑，跳出了有限开放的理念，实现了从警务公开到民主警务的超越，开创了民主警务的多中心治理结构和治安治理新模式。警务公开，仅在涉及公民切身利益的治安、户政、拘留等问题上使相关当事人知晓这些警政事务，并进行相应的警务监督。而“警务广场”培育的民主警务，旨在构建更加畅通的制度化的警民互动渠道，倾听和回应社会公众的需求，以公开透明的方式开展执法服务，建立民意导向型的警务运行机制。如果说警务公开是单中心逻辑下有限开放的治安治理机制，那么，民主警务则是多中心逻辑下全面开放的治安治理模式，是警务改革创新的新方向。
三、“警务广场”的核心制度设计
