我国法律援助机构设置中存在的主要问题及对策建议
时间：2021-04-16 12:02:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：目前，我国法律援助机构设置中存在的主要问题是法律援助机构性质不统一、职能不统一以及在同一层次上法律援助机构和法律援助管理机构并行。本文针对这些问题提出了解决思路和办法，认为名称应为法律援助机构、政府性质、单一系统模式即可。
关 键 词：法律援助机构；政府性质；单一系统模式
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）08-05
法律援助机构是开展法律援助工作的组织基础，是各国法律援助管理工作的重点和难点之一。在我国，关于法律援助机构设置问题是法律援助制度建立以来出现的突出问题。2003年，国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）的颁布和实施对于促进各地法律援助机构数量的增多、政府法律援助经费的增加等产生了极大的作用。但是，有关法律援助机构设置的历史性问题，比如各种性质的法律援助机构共存等，《条例》并没有发挥出积极的规范调整作用。尤其是近年来，有关法律援助机构设置的问题更加突出。比如在各种性质的法律援助机构之外，又派生出法律援助管理机构，进一步增加了法律援助机构设置、职权分配问题的复杂性。①从法律援助实践来看，法律援助机构设置的问题得不到有效解决，不仅阻碍了法律援助工作的深入开展，也导致了各项法律援助创新活动停滞不前，这种现象在法律援助系统已普遍存在。②为此，笔者围绕法律援助机构设置中存在的主要问题，结合其他国家和地区法律援助机构设置的实践经验，提出了解决问题的思路和建议。
一、法律援助机构设置中存在的突出问题
（一）法律援助机构性质不统一
从目前法律援助机构的性质来看，主要包括行政性质法律援助机构、参公管理法律援助机构和全额拨款事业单位三类。①这是在《条例》出台之前已经存在、但《条例》没能给予有效解决的突出问题。国务院在制定《条例》时，由于考虑到当时各地法律援助机构设置的现状，既要对已有的法律援助机构从法律上给予确认，又要给地方司法行政机关自主决定本区域内法律援助机构的布局和数量留下空间和余地，所以，将法律援助机构的设置权完全授予了地方司法行政机关，这就促成了各类性质的法律援助机构并存及层层设立的局面。[1]（p9）这种局面不仅在全国范围内存在，在所有的省份存在，而且仅从某个设区的市来看，所属各区法律援助机构的性质也不尽相同。目前，还有部分省级法律援助机构属于参公管理事业单位或者全额拨款事业单位。从理论上讲，作为事业单位性质的机构开展对下级行政性质机构的监督管理工作是难以说得通的。
（二）法律援助机构职能不统一
根据《条例》第5条的规定，直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。由此规定可以看出，法律援助机构设置要遵守按需设立的原则。而根据该条及《条例》第4条的规定，②《<条例>释义》指出：一是法律援助机构直接面向需要法律援助的人群提供服务，不需要按照行政架构层层设立，不存在上下隶属关系，所有的法律援助机构都应当设在同一个层面上；二是司法部和各省司法行政部门只负责法律援助的监督管理工作，不具体负责组建法律援助机构，也不具体提供法律援助服务，原有的省级司法行政部门的法律援助机构应依法逐步转变职能和工作方式。按照此解释，各省级法律援助机构都应当转变职能和工作方式。但从实际情况来看，许多省级法律援助机构在转变职能和工作方式的过程中，由于各种主客观的原因，并没有按照《条例》的要求去做，这就使得法律援助机构的职能和工作方式更加不统一。比如：有的省份采取的转变方式是设立新的监督管理部门，但同时保留原有省级法律援助机构。这样形成的法律援助组织机构难以体现《条例》规定的原义及机构设置的科学性、高效性，极易造成法律援助机构职能不统一以及政出多门的现象。法律援助机构职能不统一还表现在法律援助经费的管理使用、法律援助申请审批权的分配等方面。当然，这种现象不是法律援助所独有，也是其他一些政府部门在进行内部职能和外部职能划分时出于各自利益等考虑而产生的普遍性问题。[2]
二、新增法律援助管理机构使原来存在的问题更加复杂化
法律援助管理机构是近三、四年新出现的一种说法。[3]（p191）据统计，截止2010年，全国共有法律援助管理机构300个。其中，全国共有25个省级法律援助管理机构纳入了司法行政机关序列。在300个法律援助管理机构中，与法律援助机构分开运行的共73个，占管理机构总数的24.3%。从概念上来看，法律援助管理机构是司法行政机关设立的、负责监督管理法律援助工作的内设机构或直属行政机构，而法律援助机构是依据《条例》负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为经济困难的公民提供法律援助的机构。③按照《条例》规定，法律援助机构的设立于法有据。那么，法律援助管理机构设立的依据是什么呢？具体监督哪些法律援助工作呢？退一步来说，如果法律援助管理机构是依据《条例》第4条规定设立并依据《条例》第19条开展工作的话，那么它与司法行政机关内设的、负责行政复议的法制部门是什么关系呢？①从法律援助管理制度的立法设计来看，从财政部门和审计部门（经费管理）、法制部门（行政复议）、纪检监察部门（违纪）直到司法部门（违法），这些都属于法律援助管理部门，既有外部管理，也有内部管理，构成了非常完备的法律援助监督管理体系。现有的法律援助管理机构有的属于内设机构，有的属于直属机构，而其中大部分法律援助管理机构和法律援助机构之间又没有完全分开，是否分开，能否分开，尚无定论，这就使得机构设置更加复杂，也使得法律援助人员感到困惑。从部颁内部文件规定来看，法律援助管理机构和法律援助机构处在同一层级，都从不同方面负责法律援助工作，致使二者之间的职权难以界定，二者之间的关系也难以平衡。
由以上分析不难看出，法律援助机构的性质不统一、职能不统一，两套机构并行，再加上法律援助机构的布局不合理、层级太多，导致的最大问题是：法律援助管理和施援工作难以开展、效力低下、有限法律援助资源面临巨大浪费，难以在司法服务工作中发挥应有的制衡作用。
