试论地方人大常委会对行政规范性文件的监督
时间：2021-04-06 16:01:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]地方政府发布的行政规范性文件在行政管理与执法过程中有着异乎寻常的作用，但由于监督不力致使行政规范性文件存在着一些违法问题。在目前法治环境下，对行政规范性文件最有力、最有效的监督应当来自地方人大常委会。地方人大常委会应当认真履行宪法和监督法赋予的对行政规范性文件进行监督审查的职责。
[关键词]地方人大常委会；行政规范性文件；监督审查
[中图分类号]C93 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)08-0018-04
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权审查、撤销本级人民政府发布的不适当的行政规范性文件(为了区别于行政法规和规章，我们把人民政府发布的决定、命令称作行政规范性文件)。根据《宪法》、《立法法》等宪法性文件的规定，众多地方各级人民政府没有权力制定行政法规和规章，但可以制定发布行政规范性文件。行政规范性文件的法律效力等级比行政法规和规章低，但实践中使用的频率要比法规和规章高，使用的范围比法规和规章广，行政机关制定、执行行政规范性文件的积极性要高于执行法律的积极性。可以说，行政规范性文件在行政管理和执法中发挥着异乎寻常的作用。但不容否认的是，地方政府制定的一些行政规范性文件有违法治原则和精神，损害国家法制统一，损害人民的利益。因此，地方人大常委会亟须依法加强对行政规范性文件的监督审查。
一、行政规范性文件存在的主要问题及对其监督现状
地方各级人民政府为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，经常性地依据法定权限和程序发布规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件。
行政规范性文件具有如下几方面特点：⑴行政规范性文件是一种特殊政令，而不是行政立法。行政规范性文件的发布权，宪法和地方组织法几乎授予了所有的行政机关行使，根据宪法和地方组织法规定，县级以上地方各级人民政府可以制定行政措施、发布决定和命令，而这些“行政措施”、“决定”、“命令”都是行政规范性文件的表现形式。⑵行政规范性文件不是一般政令，而是一种具有普遍约束力的政令。即它对于行政规范性文件制定主体所管辖的整个行政区域的公民、法人、其他组织都具有约束力，如，一个县的规范性文件对该县的所有个人、组织都具有约束力。⑶行政规范性文件是行政机关为了执行法律、法规、规章，对社会进行管理而实施的一种抽象行政行为，它的制定应当以法规、规章为依据，而不得与法规、规章相抵触。⑷行政规范性文件的效力及于未来，且有反复适用性。行政规范性文件一般不具有溯及力，只是对出台后的情形发生法律效力。行政机关在此后的行政管理活动过程中，可以反复使用该行政规范性文件。
行政规范性文件的上述特点，决定了它对社会公共秩序和相对人的权利义务影响非常大。正如有的地方人大常委会同志所说的，“一份规范性文件的好坏，造福与祸害都是一大片，都是成千上万的人民群众。”如果行政规范性文件不合法，必然会扰乱社会公共秩序，侵犯行政相对人的权利，从而引起社会动荡。许多地方的实践已经充分证明了这个道理。
1.行政规范性文件存在的主要问题。行政规范性文件在行政管理中起着无可否认的作用。但不容忽视的是，为片面追求地区利益，有些地方政府背离依法行政的宗旨，发布的一些行政规范性文件有违现代法治原则和法律规定。实践中，行政规范性文件主要存在着如下几个问题：
首先，文件制定主体超越法定职权。按照我国的立法体制和行政管理体制，凡属于上级机关行使的权力，不经授权，下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力，未经授权，行政机关不得行使。而且，有些法定权力，行使机关也不得向其他机关授权。这就意味着，要制定和发布行政规范性文件，行政机关首先要看自己是否拥有法定职权，同时要看自己职权范围。超越权限作出规定即属违法，这是不言而喻的。现实中，有些行政机关未有法律赋权而擅自制定行政规范性文件，即使行政规范性文件制定主体合格，但也存在着越权现象。
其次，文件内容违反法律、法规规定。地方各级人民政府发布的决定、命令，属于贯彻实施法律的抽象行为。这些规范性文件，虽不属法律体系的组成部分，但对保证法律、法规的实施，关系重大，其制定应当以法律、法规为依据，可以根据当地情况，把法律、法规的规定加以具体化，但不得违反法律、法规。这和“下位法不违反上位法”的原则是相通的。违法的内涵比较宽泛，不容易用几句话概括完整。从实际情况看，有一些现象属明显违法，如违反法律、法规的立法宗旨，违反法律、法规的具体规定。如某地方政府发布的对重点企业服务的若干制度中就规定，机关部门对企业违规行为的查处，应以教育为主，禁止以罚代管；对于企业不知情、非故意且未造成重大后果的首次违法行为，一般不予处罚，其他行政处罚应在自由裁量权限内按下限标准执行。其中与法律法规相抵触的情况显而易见。
第三，文件损害公民、法人和其他组织的合法权益。法律作为调整社会关系的行为准则，对公民、法人和其他组织的权利义务予以设定，并以国家强制力保障权利的实现和义务的履行。我国宪法对公民的基本权利和义务作了规定，各项基本法律和单行法律则在不同的领域具体规定了公民、法人和其他组织的权利和义务。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不准予以限制或剥夺。行政机关制定行政规范性文件，理应根据当地情况，把法律、法规的规定加以具体化，以更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益。但在实践中，有些地方从本地区的局部利益出发，通过制定行政规范性文件来炮制对付上位法律文件的“对策”，即“上有政策，下有对策”，从而使得具有违法内容的所谓行政规范性文件在形式上合法化。这些文件或限制公民、法人和其他组织的合法权益，或增加公民、法人和其他组织的义务。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。
第四，文件内容违背公平正义原则要求。追求公平正义是人类社会发展进步的价值取向，是社会主义和谐社会形成的重要前提和基本特征。一个社会的健康发展，首先必须使这个社会的每一个公民真正享有公平和正义。只有让每一个社会成员真正享有了公平和正义，未来社会才有可能真正地达到和谐的程度。因此行政规范性文件必须体现权利与义务的对称，符合公众利益。在实践中，有些行政机关不是从法律出发，而是从本位主义出发，认为只要是需要的就可以制定，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的，一律不得上路，这就违背了客观实际；又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等农副产品不得进入本地销售，或者禁止外地到本地收购农副产品，违反了平等竞争要求，造成市场分割。
第五，文件制定没有遵循必要的程序规则。行政规范性文件特别是涉及群众利益的文件制定应该遵循科学、必要的程序，才可能保证文件内容的合法、合理和科学。而实践中，有些行政机关有时仅凭领导的讲话、指示或一个大会发言，便起草一个行政规范性文件。期间并没有经过认真详细的调查研究，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论或听证，听取意见，便发布文件。
