行政程序滥用研究
时间：2021-04-02 12:03:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：行政法治中一系列非理性行为的弊害中，行政程序滥用的弊害最大，但目前尚未有人进行深入研究。其与一般的行政程序违法是行政法中两个不同性质的问题，实践中主要表现为割裂实体与程序关系、惟程序主义、程序套用和秩序克扣等。它给予了程序以形式上的价值，而背反了行政程序的本质进而也制约了行政法价值的实现。因此，我们必须通过确立行政法的独立定在，使行政程序价值明确化；通过树立行政法治的正当理念，使行政程序规则与行政实体规则有机化；通过理顺行政法的规范体系，使行政程序典则化；通过尝试行政执法的司法运作，使行政程序第三者介入化。通过以上措施防止行政程序滥用。
关键词：程序滥用；行为类型；程序介入
中图分类号：DF31文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.09
在我国法学界有一个普遍性的对我国法治过去状况作出反思的命题，即重实体轻程序。它是对中国法治实践存在的轻视程序状况的批评，该命题几乎被泛化到每个部门法之中，在行政法中诸多学者也作出了同样的判断。由于这个判断是对中国法治的检讨，因此，人们在这个反题的基础上便提出了一个正题，即提升程序规则在法律体系中的地位，提升执法人员重视程序的心态。不论这个正题的正确率 重实体轻程序的法律命题是从诸如民事、刑事等法律部门中产生出来的，其对于这两个部门法而言有着较高的正确率，但对于行政法而论则不一定是完全正确的，甚至在笔者看来正确率是非常低的。因为行政法在其运作过程中受到了强烈的程式化、程序化的限制，这从中国古代行政法典则中设计的程序规则就可以看出，《唐六典》中设计的程序规则既完整又普遍。有多么高，不争的事实是近些年来程序在我国法律体系中的地位越来越高，执法人员的程序意识越来越强，在行政法治中亦有同样表现。一方面，我们制定了诸多的行政程序规则，另一方面，行政执法人员珍爱程序的秉性越来越普遍。然而，在我们看到程序地位不断提升的同时，也应看到了我国行政法治中存在着大量滥用程序的现象，这已成为制约我国行政法治回归理性的一个重大因素，正是基于这个考虑笔者撰就本文，拟对行政程序滥用作系统研究。
一、行政程序滥用的界定所谓行政程序滥用是指行政主体及其行政公职人员在行政执法中对行政程序作非理性处理，使行政程序仅仅具有法律上的形式意义并进而依此实施行政法典则的行为状态。这是本文对行政程序滥用所下的一个简单定义。对于这个定义的把握必须注意以下要点：一则，行政程序滥用是由行政主体或者行政公职人员实施的，这是行政程序滥用的主体要件。我们知道，在行政法的运作中有两个主体与行政程序有关，一方是行政主体，即实施行政行为的行政机关和法律法规授权的组织，它们是由公职人员构成的，尽管在行政法关系中公职人员不是分析的对象，但在行政法中责任的确立时公职人员是可以被作为一个独立主体的，这也是我国行政法制度能够确立行政问责制的前提。 行政问责大多是对行政系统中公职人员的问责，例如《中华人民共和国义务教育法》第52条第1款规定：“县级以上地方人民政府有下列情形之一的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”第53条第1款规定：“县级以上人民政府或者其教育行政部门有下列情形之一的，由上级人民政府或者其教育行政部门责令限期改正、通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”另一方是行政相对人，就是受行政主体行政行为影响的个人或者组织。上列两个主体都与行政法中的行政程序有关，行政主体依行政程序实施行政行为，而行政相对人则依行政程序维护自身的权益。那么，是否可以说行政程序滥用的主体既包括了行政主体及其公职人员，又包括了行政相对人，对此我们不能作出完全肯定的回答。通常情况下，我们所说的行政程序的滥用是以行政主体及其公职人员为对象的，而行政相对人在权益维护中对行政程序的不当认识不能被视为对行政程序的滥用，也就是说行政相对人不能成为行政程序滥用的主体。这其中的道理在于行政相对人没有适用法律的权利，其不是真正意义上的法律人，正如同滥用职权只能由职权主体构成那样，这一点是我们必须引起注意的。如果行政相对人在行政法治实践中的确有对程序非理性处理的行为，即可以以法律上的另一种不当行为论之。二则，行政程序滥用的主观方面是故意。法律上某种非理性行为常常都有一定的构成要件，其中主观方面是不可或缺的构成要件之一。行政程序滥用的主观要件同样是必备的，那么，行政程序滥用究竟仅有一种主观上的表现形式，还是有两个以上主观上的表现形式；这就是一个非常重要的判定标准。即是说，在行政程序滥用中，行政主体仅有故意的心理状态，还是既有故意的心理状态同时还有过失的心理状态呢？笔者认为，行政程序滥用是行政主体在对法律规定和行政事态充分认知的基础上形成的，确切地说其是有准备的。进一步讲，过失是不能成为行政程序滥用之主观要件的。因为行政主体对程序滥用的行为是在对诸方面的因素作出充分判断的基础上形成的，此点也决定了行政程序滥用行为作为一种非理性行为必然有着较为严重的危害后果。上列两个方面是我们把握行政程序滥用的两个关键点也是行政滥用程序行为两个最主要的法律构成要件。那么，行政程序滥用的本质属性究竟体现在哪些方面呢？笔者试从下列方面予以揭示。
现代法学关保英：行政程序滥用研究第一，行政程序滥用具有行政法结构的扭曲性。行政法结构在行政法学界有诸多分析进路 行政法结构的分析是将行政法作为一个有机联系的整体来看待的，认为存在于行政法大系统之中的诸多分系统及其层系关系就构成了行政法的结构，例如，行政法中组织法与行为法作为两个分系统的联系，一般行政法与部门行政法作为两个分系统的联系，其中行政实体法与行政程序法的分析方法是对行政法结构分析的一种。当然，行政法结构的分析进路与法系、法类型等有着不可分割的联系。，其中行政实体规则与行政程序规则是最为基本的分析进路。依这个分析进路，行政法典则体系及其规范中有两个重要部分，一部分是作为实体法的范畴，另一部分是作为程序法的范畴。这两个范畴在有些情况下泾渭分明，在另一些情况下则有着能够区分开来的内涵，正如有学者所评论的：“程序既是法的一个组成部分，也是法律体系的一个组成部分。作为一种法律规范，程序与法律规则（或称实体法规则）不同，有时甚至截然相反。在原始的和不发达的法律体系中，实体法与程序融为一体，不可分离；实体法隐匿在程序之中。”[1]在行政法中实体法与程序法的关系则更加复杂，即一些典则在法律归类上讲是实体法，但其中有相对较少的程序条款 例如《中华人民共和国土地管理法》通常被归类到实体法上，但其中有个别程序条款，如第21条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。 省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。”该条实质上是程序条款。；另一些典则以程序为中心，但其中有较小一部分是实体性条款 例如《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》，它们是有关行政许可和行政处罚的程序法，但其中也有一些实体条款。例如《行政处罚法》中关于行政相对人拒绝权的规定等。，还有一些则程序与实体的界分明显。 例如《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国道路交通安全法》，它们将实体性条款和程序性条款予以有机统一，而且所占的比重也大体相同。然而，不论行政实体法与行政程序法在行政法中的关系如何复杂，有一个基本判断却是不能含糊的，即行政实体法在行政法典则中居于主流地位，而行政程序法则是一个支流。同时，行政实体法是行政程序法的基础，这一点与其他部门法中实体与程序的关系形成巨大反差。 在其他部门法中，若没有相应的程序法，实体法便无法运行，其中的权利与义务就无法实现，如《刑法》就不能离开《刑事诉讼法》运行。但在行政法中实体法完全可以在脱离程序法的情况下独行，对于这个现象学界没有给予太多的关注。那么，在行政法结构中程序规则与实体规则的关系就是非常明了的，即行政实体法则是内核而行政程序法则是外壳，行政法中的这个结构不仅仅具有静态的意义，更为重要的是其具有动态意义。换言之，一旦将行政法典则中的结构动态地呈现于行政执法过程中，实体规则或者说对实体的追求就成为整个执法环节的精髓。这样我们就非常容易为行政程序滥用作出这样的定性：对行政法结构的扭曲性。具体地讲，在行政程序滥用的情况下行政法中实体规则与程序规则的关系就被颠倒了，这是我们对行政程序滥用的第一个定性。
