我国劳动保障监察制度存在的问题及其对策研究

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　　[摘要]面对劳动关系的多元化、复杂化，以及日趋完备的劳动法律法规，我国的劳动保障监察，无论在监察理念、制度建设，还是执行能力方面都面临着巨大的挑战。缺编制、缺经费、缺支持、缺手段等问题，严重制约了劳动保障监察作用的有效发挥。应提高立法位阶，并通过重构劳动保障监察领导体制、合理界定劳动保障监察范围、适度赋予劳动保障监察机构强制手段和措施、加强劳动保障监察队伍建设、落实经费财政保障制度等措施，完善我国劳动保障监察制度。
　　[关键词]劳动保障监察立法体制范围强制措施强制执行权
　　[作者简介]肖进成（1965-），男，甘肃民勤县人，北方民族大学法学院教授，硕士研究生导师，主要从事劳动法与社会保障法学、诉讼法学研究。
　　[中图分类号]D922.5 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2016）06-0093-09
　　一、问题的提出
　　劳动保障监察，是指“由人力资源社会保障行政主管部门对发生劳动关系的用人单位、劳动者以及其他社会组织遵守劳动法律、法规、规章情况进行检查并对违法行为予以处罚的执法活动的总称”。国际劳工组织认为：“劳动监察是一项公共职能，一项政府责任，要作为一种制度加以组建，并纳入国家行政体系中，目的是管理社会和劳动政策并监督其实施，使之符合立法和标准。”因此，“劳动监察被看作是一种事实上必需的国家干预责任，一种保护劳动者身心健康所必需的政府法定义务。”劳动保障监察人员的定位应是“社会警察”。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。“没有监察，劳动立法只是一种道德运用，而不是有约束力的社会纪律。”我国劳动保障监察制度产生于建国之初，其标志是1950年政务院发布的《关于各省人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》。随着我国市场经济体制的建立，1993年8月4日，原劳动部发布《劳动监察规定》（劳部法[1993]167号），对企业执行劳动法律法规情况进行监察做出了具体规定，在全国开展除了劳动安全监察以外的其他方面的劳动监察。1994年7月4日，全国人大常委会颁布《劳动法》，专设“监督检查”一章，使劳动监察有了实体法上的依据。紧随其后，原劳动部相继制定颁布了与《劳动法》相配套的《劳动监察员管理办法》、《劳动监察员准则》、《劳动监察程序规定》和《处理举报劳动违法行为规定》等一系列规定，为劳动监察执法提供了基本的依据。2004年10月26日，国务院第68次常务会议通过《劳动保障监察条例》，2004年11月1日以中华人民共和国国务院令（第423号）公布，于2004年12月1日正式实施。2004年12月31号，《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第25号）正式颁布，自2005年2月1日起施行。《劳动保障监察条例》在总结实践经验的基础上，对劳动保障监察的主体、对象、范围和程序，监察机构和监察员的职责、法律责任等方面都做出明确规定。《劳动保障监察条例》的出台标志着我国劳动监察立法上升到了一个更高的层次，使劳动保障监察建立在统一的法规依据之上。之后颁布实施的《劳动合同法》（中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议2007年6月29日通过，自2008年1月1日起施行）、《就业促进法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2008年1月1日起施行）、《社会保险法》（中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行）等均专设“监督检查”一章，对劳动监督检查作了相应的明确规定，初步构建了我国的劳动保障监察法律体系，为建立和发展我国劳动保障监察制度提供了法律依据和处理规则，劳动保障监察机构也依据这些规定查处了大量违反劳动法律法规、侵犯劳动者合法权益的案件。但是，近年来，公众关心的很多热点事件，如各地矿难、农民工讨薪、“富士康跳楼事件”、黑砖窑事件等暴露出在一些地方劳动保障监察的缺位或反应迟缓，劳动保障法律法规形同虚设，劳动者的合法权益受到肆意侵害，损害了社会公平正义，影响了社会和谐稳定，客观上也暴露出我国现行劳动保障监察制度存在的缺陷。人力资源社会保障部办公厅《关于进一步加强劳动保障监察队伍作风建设的通知》（人社厅发〔2013〕49号）明确指出：“当前，部分用人单位拖欠劳动者工资、不签订劳动合同、不缴纳社会保险费、违法超时加班等违法行为仍时有发生，使用童工、强迫劳动等严重违法行为尚未完全杜绝。随着新的劳动保障法律法规不断出台，劳动保障监察的监管范围不断扩大、监管对象和监管事项不断增多，劳动保障监察执法任务更为艰巨，责任更为重大。”因此，从理论上对劳动保障监察制度运作的内在法律机理作出阐释，以便从实践上加强和完善我国劳动保障监察制度，不仅具有重要的理论意义，而且具有重要的实践价值。
　　二、我国劳动监察制度存在的问题
　　（一）《劳动保障监察条例》位阶较低，规范性不足
　　作为一项劳动法律制度，劳动保障监察在劳动法律体系中具有特殊的地位。《劳动部关于贯彻实施〈劳动法〉的意见》（劳部发〔1994〕358号）明确指出：“《劳动法》是劳动法律体系中的基本法，要使其规定的各项基本原则得到很好的贯彻执行，还必须制定与之配套的《促进就业法》、《劳动合同法》、《工资法》、《安全生产法》、《劳动保护法》、《职业技能开发法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》和《劳动监察法》等单项法律和法规，形成完善的劳动法律体系。”到目前为止，在国家立法层面上，《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险法》、《职业病防治法》，以及与之相配套的各项行政法规、司法解释、部门规章等相继出台并实施。但是，有关劳动保障监察的基础性法律却是由国务院出台的《劳动保障监察条例》，层级较低，效力不足。致使其权威性、规范性、强制性不足，且可操作性不强，导致地方性法规、规章形式多样，内容繁杂，妨碍了劳动保障监察的统一化进程，也在一定程度上说明了以行政法规颁布的《劳动监察条例》在层级和效力上存在的缺陷。

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