浅议行政首长出庭制度
时间：2021-03-03 20:07:19 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 行政首长作为一个地区行政机关的主要负责人，不仅是地区权力的最高执行者，更是人民心中的地区代表。然而在以往的行政诉讼中，几乎看不到行政首长作为被告出现在法庭上，因此也便产生了一种说法：民告官而不见官。据资料显示，过去几年我国行政诉讼中行政首长作为法定代理人出庭应诉的比率不足千分之二，这不仅会导致人民对行政机关失去信心，产生质疑与抵触，损害司法的公正与正义性，也会导致行政首长无法全程参与案件，无法落实案件的处理工作。因此，促进行政首长出庭制度的完善就变得尤为重要。
关键词 行政首长 出庭应诉 行政诉讼
作者简介：林佳豪，浙江工商大学法学院宪法与行政法专业2013级研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-029-03
1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》制定出台，于1990年10月1日起正式施行。多年来，行政诉讼立案难、审理难、执行难等问题一直困扰着我国司法界。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过修改行政诉讼法的决定，并于12月23日首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，历经三次审议通过。新修订的《行政诉讼法》于2015年5月1日起正式实施。此为行政诉讼法实施24年来首次修订，其中修正案第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。此条规定首次明确将行政首长列为行政诉讼之被告，对行政首长出庭制度有着深远的影响。
一、行政首长出庭制度的现状分析
行政首长出庭制度并不是一个新兴产物，早在行政诉讼法颁布之后，就有地区曾经推行过首长出庭制，只是在法治高速发展的今天，对于公平公正以及合理行政的考量更加迫切的当前，行政首长出庭制度再一次被推上了风口浪尖。原《行政诉讼法》第29条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。此条规定赋予行政首长委托代理人出庭应诉的权利，行政首长可选择亲自出庭，也可委托代理人代理出庭。行政首长出庭并不意味着行政首长代表某个行政机关，因为那样会使公民认为行政机关中首长主导一切，实行 “官位至上”、“首长独治”。而实际上，首长出庭是为了让行政首长带领整个行政机关积极应诉，表现出对案件的足够重视，让行政首长参与到案件的全过程之中，和原告在法庭上得到公平公正的对待。如果政机关对案件不闻不问，只是象征性地让首长出庭应诉，反而会使社会认为这是一种做秀行为。因此，不但要推行首长出庭制度，更要带动背后行政机关的一系列应诉行为，这才是首长出庭制的关键所在。
（一）首长出庭应诉率普遍偏低
原《行政诉讼法》第48条规定：被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1 条也明确规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10 日内， 提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”《行政诉讼法》与相关司法解释都明确规定了行政机关作为被告不到庭及不举证的责任后果，然而却并未将行政首长出庭作为一项强制性规定，因此在《行政诉讼法》出台后的二十多年中，全国各地行政首长出庭应诉率较为不平衡，总体来说，依然偏低，无法适应当前依法治国的目标，与公民对行政机关的期望水平也有很大的差距。
2013年5月20日，广东省深圳市福田区法院发布行政审判白皮书称，该院的行政诉讼案件中绝大部分的被告为市级行政机关，并且行政首长出庭率明显偏低，2008年至2012年共有6位行政首长出庭应诉，均不到当年行政诉讼案件的1%。2008年至2012年该院共受理各类行政案件3349宗，其中行政诉讼案件2834宗。2011年和2012年行政案件数量高居广东省第一，是深圳市一审行政诉讼案件数量最多的基层法院，约占全市基层法院收案总数的一半以上。并且行政诉讼收案数量呈逐年上升的趋势。江苏盐城市亭湖区法院对2006-2008年的行政诉讼案件行政首长出庭的数据分析表示，2006年受理的65件行政诉讼案件中仅有1件行政首长出庭应诉，且为副职，应诉率为1.54%；2007年受理的111件行政诉讼案件中有6位行政首长出庭应诉，仅有1件为单位正职应诉，应诉率为5.4%；2008 年受理行政诉讼案件155件，共有19位行政首长出庭应诉，其中正职人数为5人，应诉率为12.3%。
（二）行政首长不出庭的原因
不可否认，行政首长作为被告出庭应诉存在着一定的困难，而造成这些困难的主要原因有如下几点：
1.行政机关首长大多需要顾及自己的面子问题。俗话说：刑不上大夫，礼不下庶人。作为执政者的行政机关首长在其根本观念上就将自己与普通人民群众分离开来，产生一种高高在上的自尊感。人民被官员管理，这是天经地义的事，官员反过来被人民告上法庭，这不免降低了自己作为首长的身份。正是因为这种观念的存在，使得大量原本应当由行政机关首长出庭应诉的案件，由于首长怕降低了自己的身份，怕万一败诉后自己脸上无光、丢了面子，而转交给律师，或者手下其他行政人员作为被告出庭应诉。
2.行政机关负责人法律意识相对淡薄，未对行政诉讼相关法律进行很好的了解。伴随着中国法治社会的建设进程，越来越多的行政行为需要受到法律的制约，行政诉讼的参加人需要具有大量丰富的行政法律相关知识，大量行政司法经验才能从容出庭应诉。但在行政机关中，行政部门首长却往往不具备这样的素质。在这种情况下，行政机关首长本身就不具备出庭应诉的基本能力，更不用说去赢得这类行政诉讼了。
3.行政首长日常事务繁忙，无暇出庭应诉。随着中国社会及经济的高速发展，行政机关人员再也不是像以前说的那样一张报纸一杯茶过一天了。越来越繁杂的行政事务使得行政机关各部门的首长负担越来越重。在此情况下，一旦涉诉，则无暇应对其他事务，这也是造成大多数行政首长不愿出庭的重要原因。
