西藏农牧区村级公共服务制度创新研究
时间：2021-01-19 04:03:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
［摘要］以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，在比较分析民主村村级公共服务的基础上，考察了政府通过扶贫综合开发进而在推动农牧区村级公共服务制度创新方面取得的初步成效，然后紧密结合西藏农牧区发展实际，客观分析了农牧区村级公共服务在基础设施供给、基础教育供给、医疗卫生服务、村组织建设及社会服务等方面存在的问题与不足，并在学习和借鉴成都等地村级公共服务制度改革实践的基础上，提出推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，完善西藏农牧区村级公共服务供给制度，创新西藏农牧区村级公共服务需求制度等对策。
［关键词］西藏;德吉新村;村级公共服务;制度创新中图分类号：D693.9文献标识码：A
文章编号：1674—9391（2012）01—0034—10
全面推进社会主义新农村建设是我国一项长期的重要战略任务，改善农村基本公共服务是推进社会主义新农村建设的关键所在。然而，农村基本公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。近年来，中央政府与地方各级政府对农村基本公共服务投入不断加大，但主要投入方向却集中在县、乡（镇）两级层面，受益区域也主要体现在县城、乡（镇）所在地以及周边地区，农村作为最基层即村级层面的公共服务体系建设，大多数仍处于一片空白。实际上，村级建制才是我国农民居所的集中之地，并成为农民寻求各类服务的基本社会单元。因此，完善村级公共服务体系，满足农村居民的基本公共服务需求，为广大农村居民提供与城市居民大致相等的基本公共服务，已成为社会主义新农村建设的客观要求。对此，成都等地开始全面推进村级公共服务体系建设，不仅建成了形式多样的村级公共服务中心，而且还探索出了具有推广价值的村级公共服务管理制度与运行机制。
西藏自治区作为我国欠发达地区之一，受特殊的自然地理、社会历史、经济发展等因素影响，农牧区基本公共服务体系建设更加滞后，其相关公共设施建设更为迫切，由此导致西藏农牧民生产生活较为困难，而且还有部分农牧民生活仍处于贫困状态。目前，在中央政府、内地省（市）政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设、加大西藏农牧区基本公共服务供给投入的背景下，如何借鉴成都等地在推动村级公共服务制度创新方面取得的成功经验，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，既是一个值得研究的重要理论问题，同时又是一个亟待解决的重大现实问题。
一、研究文献综述及本文研究问题的提出
近年来，学术界对我国农村基本公共服务供给问题研究比较关注，已有学者涉及西藏农村基本公共服务供给问题研究。扎洛（2004）认为，西藏自治区80%左右的人口生活在农牧区，这就意味着西藏人口中的绝大多数所需要的基本公共服务，诸如经济安全、社会稳定、公益设施以及医疗教育等都全部或部分地依赖村级组织所提供的公共服务。[1]朱玲（2004）认为，村级生产服务是公共支持系统的基础，也是农牧民最需要和最常利用的公共服务之一。近二十年来，在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下，西藏地方政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转，并加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资，保证了对弱势群体的重点救助。[2]
2008年，中共西藏自治区委员会关于贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的意见指出：到2010年，西藏自治区基本建成行政村党支部、村委会的综合活动场所；到2020年，西藏自治区农村基层组织建设进一步加强，基层基础更加巩固；逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，城乡基本公共服务均等化明显推进。据此看来，西藏自治区地方各级政府仍然将加强村级组织活动场所作为改善农村基本公共服务的重点，尽管也提出了要大力推进城乡基本公共服务均等化这一目标，但仍没有突出如何改善农牧区村级公共服务这一时代主题，也没有系统地将建设村级组织活动场所与提升村级公共服务能力二者有机地结合起来。
随着西藏社会主义新农村建设深入推进，农牧民安居工程、农网改造工程、人畜安全饮水工程等一系列民心工程在农牧区全面实施，农牧区基础设施不断完善。西藏农牧民在生产生活条件逐渐改善的同时，对农村基本公共服务的需求量也随之增加。然而，西藏农牧区村级公共服务供给却普遍不足。农牧区基层公共服务人员数量不仅严重缺乏，而且其素质整体偏低，无法有效满足西藏农牧民对农村基本公共服务的实际需求。因此，在现有基层政府职能部门人力、物力较为有限的条件下，如何解决农牧区日渐增长的公共服务供需矛盾，如何破解农牧区“有事无人办、办事人不够”等难题，等等，是目前西藏农牧区亟待解决的现实问题。2008年，西藏昌都地区针对农村基层公共服务开始推行市场化新机制，加大财政向农牧区倾斜力度，改变以前农牧区公共服务仅仅依靠政府负责提供的单一管理模式，逐渐转变为由政府主导、同时面向市场购买服务的政府与市场“两条腿走路”的运作模式，揭开了西藏自治区在现有体制下探索农村基层公共服务市场化机制的序幕。然而，对于西藏农牧区基层公共服务实践出现的这些亮点，也还没有引起学术界与西藏地方各级政府的高度关注。对此，有必要对其进行系统研究与理论总结。
2011年，杨明洪教授向中央统战部提交了“关于西藏推进村级公共服务和社会管理改革的建议”调研报告，该报告受到中央统战部的高度重视，对中央统战部以及相关方面进一步完善西藏农牧区村级公共服务政策、加强和改进西藏农牧区民生工作具有重要的参考价值。笔者也全程参与了该课题研究，但从目前我们的研究现状及进展来看，对西藏农牧区村级公共服务研究还尚显宏观，对西藏农牧区村级公共服务制度创新还有待进一步开展深入研究。
综上看来，目前学术界对西藏农村基本公共服务研究关注较多的是村级组织发展及其提供的生产服务，其研究主题还不够突出、研究范围也还有待拓宽。当前，在中央政府、内地省市政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设的背景下，创新农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，是一个值得研究的重大现实问题。基于此，本文以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，考察政府通过扶贫综合开发进而在推动西藏农牧区村级公共服务制度创新方面取得的成效以及存在的问题。
二、研究对象的选择及理由说明
西藏自治区总面积达120多万平方公里，占全国国土面积的1/8。2010年，西藏自治区全区总人口为293万，人口密度仅为2.4人/平方公里，其中，农牧区人口密度更低，属于典型的地广人稀地区。由此决定了西藏农牧区基本公共服务半径较大，社会管理成本较高，农牧区人口及生产要素高度分散与政府集中提供农村基本公共服务能力二者间的矛盾比较突出。西藏农牧区自然环境恶劣，自然灾害频繁，农牧业生产异常脆弱，农牧民生活异常困难，由此决定了西藏农牧民对农村基本公共服务更加依赖。然而，受传统的供给制度与经济发展水平等因素影响，长期以来西藏自治区实行基本公共服务城乡二元供给体制，西藏农村基本公共服务供给总体不足。改革开放以来，西藏自治区在中央政府的大力支持与内地省市的无私援助下，农牧区基础设施、基础教育、基本医疗卫生、村级组织建设等方面取得了明显进步，但与农牧区各族群众的实际需求相比，还有很大缺口。
