[国库现金管理拓展对策研究] 国库现金管理存款
时间：2020-03-29 07:42:28 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
国库现金是指已经缴入人民银行国库单一账户，暂未实现支付的财政资金余额。国库现金管理是指财政部门在满足国库正常支出需要和资金绝对安全的情况下，根据特定的制度安排，对国库现金进行定向操作，以获取最大收益的业务行为。其操作原则是要实现“三性”统一，即保证安全性、提高流动性和增强收益性。国际通行的国库现金管理的操作方式主要有：商业银行存款、国债回购、逆回购等三种。我国国库现金管理，主要采取商业银行定期存款和购买国债两种。自2006年以来，经过不断的探索发展，国库现金管理工作已经取得了一定成效。
一、我国国库现金管理的功能特征
（一）有利于加强与改善宏观调控管理 《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的法定职责，国库收支结余形成现金库存，是中央银行基础货币的重要组成部分。在开展国库现金管理之前，这一块基础货币的增减变化是由财政收支进度决定的。对中央银行来说，是无法调控的。国库收入加速入库，国债发行使国库库存现金数量增加，直接后果是减少市场基础货币，带来市场货币供应量倍数收缩；国库支出加速拨付、国债集中兑付使国库库存现金数量减少，市场基础货币相应增加，带来市场货币供应量倍数扩张。这种收缩和扩张是否与货币政策调控方向一致，其力度和深度是否适当，中央银行事前无从把握，只能在既成事实之后进行分析论证，或被动认可，或通过公开市场操作进行对冲，宏观调控的及时性和有效性受到严重影响。
实行国库现金管理之后，中央银行对国库库存现金这部分基础货币的被动管理状态就会发生改变，通过和财政部门一道，对国库现金流的分析预测，掌握国库现金的增减变化规律，按照国家宏观经济运行发展的需要，适时开展现金管理操作，既有力地支持了国家宏观调控政策实施，又高效实现了国库库存资金的时间价值。这种现金管理操作进入一种常态之后，无疑将为中央银行增添一种全新的货币政策操作工具，这一工具的有效运用将加强和改善宏观调控，在推动国民经济协调稳定发展方面发挥独特的作用。
（二）有利于深化财政国库管理制度改革 自2001年起，我国逐步对中央部门实施了国库集中支付改革。之后，各级财政也逐步实施了国库集中支付改革。部分省市还通过使用中央非税收入收缴系统实施了收入收缴方式改革。通过国库集中收付制度的不断改革，一些原来滞留在预算单位的资金逐步汇集到人民银行国库，国库现金存量快速增长。据统计，2009年末，仅中央国库库存现金为12124亿元，比上年增长39.9%，比2006年增长117.7%。国库现金的高速增长，一方面为加强财政资金管理提出了更高的要求；另一方面也为国库现金管理工作奠定了基础。随着财政管理制度改革的不断推进，人民银行国库现金存量将进一步增长，对这样数额巨大的国库现金采取有效的方式，加强管理和运用，提高综合效益，已经成为各级政府和财政部门的迫切要求。
（三）有利于提升国库现金管理效益 根据财政部和人民银行联合颁布了《国库存款计付利息管理暂行办法》规定，从2003年1月1日起，各级财政在人民银行国库的存款，均按照商业银行活期存款利率计息。这虽然赋予了国库现金的时间价值。但是，由于国库现金仅按活期利率计付利息，多数人认为，相对于国际借款和银行贷款等融资方式，其收益率过低。开展国库现金管理操作，有利于进一步理顺财政、人民银行国库和商业银行之间的资金收益关系，充分盘活国库现金存量，提高国库现金的使用效率。
（四）有利于增强财政政策与货币政策之间的协调配合 国库现金管理，应该由人民银行和财政部门按照各自的职能，各司其职，各负其责，共同来完成。财政部门站在实施财政政策的角度，提出方案计划，人民银行站在实施货币政策的角度把握操作的时点、总量、利率和期限结构等要素，确保与货币政策同向同力。由此，建立起一个财政政策与货币政策由交流达到契合的平台，实现两大政策的协调和配合。
通过实行国库现金管理，可以减少政府闲置现金，弥合预算资金缺口，将公共财政资源逐步纳入市场化管理，最大限度提高国库库存资金使用效益。同时，创新人民银行货币政策操作工具，一定程度地对冲财政政策对货币政策所造成的“挤出效应”，在两大宏观经济政策之间建立起一座互通的桥梁，形成协调沟通机制，提高中央政府的宏观调控水平，使国民经济摆脱通胀和滞胀的困扰，更加健康稳健地发展。
二、西方国家国库现金管理模式及对我国的启示
（一）美国两级存款控制模式 美国将财政存款余额存放在联邦储备银行（简称“美联储”，即美国中央银行）开设的专用基金账户和在商业银行开设的特殊银行存款账户，即：“税收与贷款账户”，并对这部份现金余额实行市场化现金管理操作。美国联邦财政部规定在美联储保留50亿美元的资金限额后，剩下的国库资金通过招标后，分别存放在中标的商业银行，要求商业银行必须提供信誉度较高的足值抵押物予以保证，以确保资金的绝对安全。然后，美国财政部根据国库资金季节性变化的规律特点，采取发行短期债券的方式来调节平衡，解决财政资金的临时性增减变动带来的头寸问题。
（二）英国市场管理控制模式 英国政府为保证国库资金的相对稳定，利用货币市场来调节国库资金存量的变动。英国财政部规定在保留2亿英镑限额资金在英格兰银行（英国中央银行），其余部分资金可以在货币市场上从事国债、优质企业债券的现券买卖以及回购等多种方式的短期投资活动。同时，制定了专门的法律、规定，限制国库资金的投资范围、种类和操作程序，并要求加强投资的透明度和公开性，充分保证国库现金在运作过程中的安全性和流动性，最大限度地降低投资风险。
（三）意大利强制停止支付控制模式 意大利实行国库现金管理后，政府规定，国库资金存量每月末必须保持在一定数额以上，如果小于这一限额，中央银行应当立即停止办理国库现金支付。同时，财政部门要向议会说明原因，并提出将采取的解决措施。意大利国家中央银行国库部门要定期分析和预测各公共支出单位的资金需求、资金运行和变化情况，监测资金运行，评估其对中央银行货币政策的执行和基础货币的增减变化的影响，增强货币政策和财政政策的协调性和有效性。
虽然西方发达国家开展国库现金管理的模式各不相同，但其基本的框架和思路是一致的，都是运用市场规则，利用国库现金管理工具实现国家宏观利益的最大化。综合美国、英国、意大利等西方发达国家的经验，得出以下启示：在国库单一账户体制下，国库现金管理操作由中央银行负责，有利于业务运行的便利化。同时，可以促进财政政策与货币政策的协调配合，维护国家宏观政策的一致性；国库库存现金在满足日常支付需要的前提下，保持一个控制限额，超过部分可全部用于国库现金管理操作；国库现金管理要市场化运作，其金额大小、利率高低、期限长短及客户银行选择都应通过市场方式确定；建立健全的国库现金安全保障机制。通过多种金融工具的综合运用，实现国库现金的安全性、流动性与效益性的统一；加强国库现金流的预测分析，并将分析预测结果以一定方式公开，为国库现金管理提供前瞻性的操作依据，同时有助于相关方的流动性管理。
三、我国国库现金管理误区矫正
（一）国库现金存量越多越好 由于传统计划经济思维的惯性，人们总是希望尽量提高国库库存，好像库存越大，心里就越踏实，甚至不惜去大量发行国债或加大预算赤字。而对国库现金管理的意义认识不足。于是形成一方面承担高额的利息支出去发行国债，或者承受较高的通胀压力增加财政赤字；一方面数额巨大的国库库存现金闲置，不能得到充分使用。
（二）国库现金管理追求更高的利息收益 国库现金存量是来自税收，是公共财政资源的一部分，属于社会公众的财富。作为资金管理部门具有当然的责任和义务，使其在确保安全的前提下，实现保值、增值，实现资金使用效益的最大化。但是，国库现金管理的效益应该放在国家宏观经济整体效益背景下来进行考量。国库现金管理的操作方向首先要自觉地与国家宏观调控的政策方向保持一致性，绝对不能与宏观调控目标和政策反向操作。否则，就会对冲宏观政策的总体效果，影响国家的宏观经济效益，因小失大，得不偿失。
（三）当前用于现金管理的国库现金主要是当年因时间差、季节差形成的暂时应支付而未支付的预算支出部分 一些观点认为，国库现金管理主要是利用当年国库资金在收入和支出上的时间错位来做短差。这是不对的。分析我国国库现金库存结构，可以看到，历年累积的滚动收支结余占库存总量的80%以上。这部分资金数量巨大且相对稳定，是用来做国库现金管理的适合的、也是主要的来源，而当年临时性收支结余数量小，波动大，相对而言，不适合用来开展国库现金管理操作。
（四）强化国债抵押措施与缩短商业银行存款期限是保证国库资金安全的唯一手段 国库现金库存是公共财政的重要资源，控制风险，确保其安全、完整是大前提。但是，要求绝对的安全，追求零风险，不是市场经济条件下应有的思维模式。有的人认为，应将国库现金管理操作工具��商业银行定期存款的期限限定在半年和3个月两种，要求全部用中央国债作抵押物，并规定用于抵押的国债额度为国库现金的120%。这种规定虽然可以较好地保证国库现金的安全，但是，却对国库现金管理业务的拓展带来了极大的限制，阻碍了业务的发展，同时也压缩了业务收益的提升空间。
四、我国国库现金管理拓展措施建议
（一）制定科学合理的目标定位 国库现金管理因为其主体是政府，所以不应该是严格意义的商业行为，而是一种政府行为，具有非常强的政策性、导向性，在社会主义市场经济体制日趋完善的条件下，它往往形成一种信号，或者一种指向，影响各市场主体的行为和社会资金走向。因此，其操作首先须与国家宏观政策的调控保持方向一致。所以，国库现金管理的目标定位要准确，首先必须符合国家财政政策和货币政策的调控方向，使其成为宏观政策的一种新的有效的操作工具，货币政策的一种量化的微调手段，促进国家宏观调控政策更加灵活，更加灵敏、更加科学。国库现金管理不能与宏观政策错位操作，更不能反向操作，否则就会舍本逐末，实得其反。其次才是实现国库现金的增值，实现效益的最大化。
（二）完善财政集中支付制度 国库单一账户（Treasury Single Account，简称TSA）是专门用于记录国库收支和进行余额控制管理的账户。完善以国库单一账户体系为基础的现代人民银行国库管理制度，是推行国库现金管理的基本前提。从2001年开始，我国适应公共财政体制改革的需要，借鉴西方国家经验，逐步推行国库单一账户体系改革，逐步实现对财政资金的统一收支、统一调控、统一管理，提高了预算资金的综合管理效能，使人民银行国库资金的覆盖范围更加广泛，数量更加集中，政府资金的本来属性更加明确。中央银行能全面掌握国库现金流情况，从而一定程度地避免财政资金通过商业银行直接注入金融市场，对社会资金流量及资金供求状况带来不可预知的影响。但目前国库单一账户体系还没有全面健全落实，少数地方仍然存在漏洞，有的覆盖范围不全，存在死角。应继续深入推进国库单一账户体系改革，逐步将各项非税收入、基金收入和各项政策性收费等政府性收入全部纳入国库单一账户体系监督管理，强化政府公共资金管理的科学性、有效性。同时，增强政府宏观调控能力，提高国库资金的综合效能。
（三）建立科学规范的管理机制 第一，合理确定我国国库现金管理最优库款规模。清华大学经济管理教授、博士生导师李子奈和交通银行研究部研究员陈建奇分别提出了各自的分析思路、模型构建及测算情况。李子奈教授用风险价值VaR（Value at Risk）和条件风险价值CVaR（Conditional VaR）模型，测算我国的最优库底资金规模为50亿元。陈建奇研究员建立了一个基于鲍默（Baumol）模型的扩展模型分析和测量国库现金管理最优库底余额为480亿元。应在此基础上，进一步综合论证，确定我国国库现金库存基数。在实际操作过程中，可以首先制定一个国库资金库存的最低下限和一个常规控制目标，即上限，但上限与下限的控制距离不宜过大。超过库存限额资金可以全部用来进行国库现金管理操作，扩大操作规模，提高综合效益。当国库库存低于最低下限控制目标时，可通过回笼商业银行存款、出售回购国债等方式增加库存资金，使国库库存达到常规控制目标。第二，根据我国实际，目前国库现金管理操作应仍以商业银行定期存款为主，待业务成熟规范后，可再逐步拓展其它操作方式。在分析预测的基础上，将国库现金按照使用时间的长短，进行分类管理，丰富商业银行定期存款期限结构，设定1个月、2个月、3个月、6个月、9个月、1年、2年、3年、5年等多样化的存款种类，既满足国库资金保值、增值需要，又符合商业银行资金稳定性要求。实行国库现金管理操作定期制，确定每周1至2次，增加确定性和导向性，使商业银行可以有目标、有准备地参与操作，并从中及时了解到政府的意图和宏观政策的走向。第三，改进国库现金风险管理。建立国库现金管理操作的参与银行资格认证制度、风险管理控制制度和风险监控评估制度，成立相应的监督机构和监督体系，同中央银行和银行监督部门密切配合，对参与的商业银行资信状况进行全程动态管理。中央银行对参与银行实行特别准备金制度。国库定期存款到期后，必要时可由中央银行从其准备金账户直接扣划至国库。将商业银行定期存款120%比例的中央国债抵押条件，降至50%，或者取消。将抵押品由单一国债扩大至中央银行短期融资券等多种融资工具品种，为国库现金管理业务松绑，使包括国有商业银行在内的所有银行都能积极参与进来，形成市场氛围。第四， 建立国库现金管理市场化操作机制。国库现金管理是一种政府行为，同时也是一种市场操作工具，更要符合市场原则和市场规范。要完善国库现金管理法规、制度框架，确保操作程序合法、合规，操作过程做到公开、透明，防止扰乱市场秩序的恶性竞争。
（四）完善协调配合的协商机制 这是提高国库现金管理水平的关键因素。明确了国库现金管理的目标定位后，就应该在一个总体目标之下，建立一个财政政策与货币政策的联系机制。各部门就两大政策的协调配合，特别是就涉及到可能引起市场货币供应量剧烈波动的国库现金管理操作、国债发行、基准利率调整等重大措施出台，事前及时进行沟通协调，互相通气，倾听意见。要借鉴一些发达市场经济国家的成功经验，明确财政部门和中央银行在国库现金管理操作中各自的职能、职责，定期召开专业联席会议，共同协商国库现金管理的业务开展相关事宜，注意避免国库现金管理操作与中央银行公开市场业务之间的不协调性，减少国库现金管理对货币政策执行的扰动，提高国库现金管理的综合效益。
（五）有序推行地方国库现金管理 目前，我国地方国库现金总量远远超过中央国库。一些地方开展国库现金管理的呼声很高，这种要求是正当的，是合理的，需要予以重视和支持。要加强地方国库现金管理的宏观规划和控制，防止各自为政，操作目标一定要保持宏观经济目标的一致性，不能在讲求地方利益和局部利益的同时，损害宏观利益和全局利益。要加强地方国库现金管理制度建设，建立严格的监督约束机制，确保地方国库现金管理始终处于中央政府严格的控制和监督之下，以防止资金风险和失控危险。
（六）建立国库资金动态分析与科学预测机制 国库现金管理应统筹考虑资金的盈利性、流动性和安全性。其目标是在充分保证安全性与流动性的同时，努力实现盈利性。这就需要完善国库资金动态监测预警机制，科学搭配收入与支出的时间、数量等要素，建立国库收支变动的定期分析制度，实行滚动分析。同时，对银行体系资金状况、市场资金需求状况、利率变化进行综合分析和监测，总结其规律性，加强国库库存变动对银行体系资产负债变化影响的研究，加强对国库资金存量和结构的深层剖析以及未来变动趋势的预测，积极探索国库现金管理的新途径、新方法，促进国库现金管理工作不断完善，不断发展。
参考文献：
［1］郝红林：《浅谈我国国库现金管理工作》，《武汉金融》2008年第5期。
（编辑 杜 昌）
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