[公安派出所综合警务改革探析]公安派出所警务改革

　　 摘 要：在公安派出所推行综合警务，具有警务全能性、执法综合性、治安动态性的特点，顺应改革开放以来派出所职能综合化发展趋势，符合现代世界警务发展潮流。其改革前提必须做到交警、巡警与派出所民警“三警合一到所”，使派出所具有既管治安又管交通的综合执法职能；其改革实质必须由“三警合一到所”向“三警合一到人”转变，实现一警多能，进一步提高综合警务效率；其改革难点在于打破传统固有的单一警务思维束缚，在实际运作中体现派出所面上执法应急与块上基础管控的有机统一、统筹协调，切实构建“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的综合警务机制。
　　 关键词：公安派出所；“三警合一”；综合警务改革
　　 中图分类号：D631.41 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2011）06-0014-06
　　
　　On the Comprehensive Policing Reform of Local Police Station
　　NI Yi-fu
　　(Sanming Public Security Bureau，Sanming 365000,China)
　　
　　 Abstract:Comprehensive policing reforming of local police station is versatile，comprehensive and dynamic，following the trend of both integrated functions of local police station after the reform and opening up policy，and world policing development.The premise is“integration of three police forces”of traffic police，patrol police and civil police，combining public security function and traffic control function into a comprehensive function;the core of reform is to realize the multi-function of police officers，improving policing efficiency;the difficulty lies in breaking the traditional constraint of habitual thinking.We should integrate emergency law enforcement and basic control into an organic unity，coordinate and build a comprehensive policing mechanism of“flat command，territorial jurisdiction,reticulation patrol and delegation of responsibility”.
　　 Key words:local police station;“integration of three police forces”;comprehensive policing reform
　　
　　 在公安派出所推行综合警务改革，是适应形势发展需要、创新社会管理的必然趋势。有利于提高警务效能，与现代世界警务接轨；有利于提升基层民警综合素质，做到一警多能；有利于向改革要警力，以较小的警务成本，实现较大的改革成效，满足在现有警力状况下人民群众对公安工作的新期待。基于此，本文谈点个人浅见。
　　 一、派出所综合警务改革前提：“三警合一到所”
　　 所谓派出所综合警务，就是以属地管理为主、以社会面控制为核心、以社区警务为基础，集打防管控职能为一体，既管治安又管交通，综合执法，直接面向社会、面向群众的集约化警务。其有三个特点：一是警务全能性。变单一的人口管理警务、治安管理警务为治安交通秩序管理、打防控一体的综合执法警务，也就是以属地管理为原则，承担管辖区内一切与警务有关的治安事务。派出所民警也由“单科医生”角色的专业民警转化为社区卫生服务站“全科医生”式的全职民警，既会管治安又会维护交通秩序，还会做群众工作，开展基层基础建设，满足基层警务的全能需求。二是执法综合性。派出所民警在勤务执法中不再分工明确、责任单一，而是模糊用警，具有纠正交通违法，接受群众报警，查办治安案件和简单刑事案件，调处矛盾纠纷，管理行业场所、人口物品等综合业务执法功能。以巡为主、综合执法是派出所民警的主要勤务方式。三是治安动态性。综合警务遵循“警力跟着警情走”，能够及时调整警务运行重点和布局，有机调控打防机制，适应动态治安形势变化，改变以往警力分工过细、警务职责单一、静态痕迹较重的警务模式。
　　 改革开放以来，为适应社会治安形势的发展变化，公安派出所职能经历了从以人口管理为基础、到以治安管理为中心、到把派出所建设成为综合性战斗实体、再到全面实施社区警务战略等几个阶段的发展转变，[1]适应保一方平安的职能定位，派出所打防管控的基础功能更加完善，基础前沿地位更加凸显，综合警务的趋向越来越明显，做强做大派出所的呼声越来越急迫。
　　 随着公安工作改革的不断推进深化，逐步形成了综合化与专业化两种警务改革趋向。越是基层公安机关、越是面向人民群众的一线警务越倾向于综合用警、一警多能综合化；越是上层公安机关、越是专业性工作，越向分工越来越细的专业警务发展，所谓“用专业的人做专业的事”。适应社会发展需求，在基层派出所实行综合警务，构建基层综合执法与上级专业警种优势互补的警务体制，已成为警务发展的必然，不仅能有效应对日趋复杂多变的社会治安形势，而且可改变基层公安机关内部警种设置越来越多，分工过细，职能交叉，责任不清，容易出现内耗的弊端，提高警务工作效率。同时，也有利于民警素质的全面发展。福建省公安厅2011年4月29日在龙岩召开全省公安机关综合警务改革座谈会，部署推进综合警务改革工作，省政府党组成员、公安厅长牛纪刚在座谈会上谈了综合警务改革的总体思路和设想，阐述了推行综合警务改革的重要意义，明确了改革过程中需要重点把握和解决的问题。（参见福建省政府党组成员、公安厅长牛纪刚谈综合警务改革，载《福建公安简报》2011年第9期）。
　　 在派出所推行综合警务改革，其前提必须“三警合一到所”，使派出所在原有职能的基础上增加路面交通管理职能，既管治安又管交通，综合执法。一方面，这是适应我国动态环境下道路交通形势发展需求的必然选择。当前，我国正处于快速发展期，随着路网日益畅通，私人购买汽车能力的持续增长，道路交通压力越来越大，而交警警力增长有限，不能满足社会需求，仅靠有限的专业交警力量维护交通秩序显然力不从心、捉襟见肘，必须将路面交通管理职能和部分交警警力下沉到派出所，赋予派出所既管治安又管交通的职能，实施“三警合一”，进一步加强路面治安交通管控，构建以派出所为主体的综合警务机制，提高社会面治安交通综合管控能力。另一方面，这是与国外警务接轨的发展方向。从国外经验看，模糊用警是基层警察部门普遍推行的警务模式，他们以巡逻为主要勤务方式，巡警没有清晰的专业分工，而是按地域分工，能管的事都管，管不了的事才交由专业部门负责解决，这种体制较为科学。况且，对于老百姓而言，警察都是一样的，遇到求助都应当管事，这能有效提高基层警务效能。从世界范围看，大多数国家和地区在基层警察部门都是实行综合警务、一警多能，巡逻警察既管治安又管交通，只有巡逻警察管不了的事才移交专业部门处理。同①
　　 传统警务的缺陷是把有限的警力个体框定于较专一和较窄的职责范围内，长此以往，造成基层民警职能单一、综合执法功能褪化，民警会治安管理的，不会交通管理，会基础管控的，不会查办案件，不仅在警务需求上造成老百姓不满意，而且在执法执勤上也加剧了基层一线警力不足的压力。在警力有限的情况下，在派出所推行综合警务，相比于传统的单一警务更具有现实意义，能够通过警务方式的转变，提高基层警务运作效率，增强基层对社会治安的驾驭控制能力，最大限度地满足人民群众对公安工作的需求和期待，实现“无增长改善警力”。
　　 从派出所综合警务的内涵要求到派出所发展的警务综合化趋势，昭示着派出所综合警务改革的历史必然性，必须顺应世界警务发展潮流，从调整体制机制入手，将交警、巡警的路面勤务职能和警力整合到基层派出所，与派出所民警形成“三警合一”的警务架构，实行网格布警、综合用警，构建“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的综合警务机制，使警力配置更合理，职能更优化，运行机制更顺畅，公安机关快速反应能力和社会面管控能力全面提升。同①
　　 二、派出所综合警务改革实质：“三警合一到人”
　　 目前，福建省公安机关正在主推以“三警合一”为标志的派出所综合警务改革，并且经过多年实践探索，逐渐形成了“福州模式”福州市公安局2003年在全省率先推出交警、巡警、派出所民警“三警合一到所”综合警务改革，城区派出所内设交巡警务中队、办案中队、社区警务中队、综合室“三队一室”，履行既管治安又管交通的综合职能，并把巡警职能整合到交警支队，改设交巡警支队，加强对派出所交巡工作的指导。这项改革得到省委、省政府的高度重视和大力支持，省委常委会、省长办公会专题研究福州市交巡警管理体制改革，并将其列为2003年度省委的一项重大决策和重要任务，经过多年改革实践运行，取得了显著成效。改革前，福州市区路街面犯罪尤其是“两抢”犯罪突出，群众反映强烈。改革后，路街面犯罪逐年大幅下降。同时，道路交通管理得到全面加强，2004年至2009年全市汽车保有量从12万辆猛增到37万辆，但交通事故四项指数均逐年下降，现在市区每天的交通堵情一般在10起以下。、“三明模式”三明市公安局从2007年底在梅列、三元两区6个城区派出所推行“三警合一到所”改革模式，内设“三队一室”，派出所既管治安又管交通，综合执法。2010年将这一警务模式推广到其他10个县、市的城关、城区派出所，同时，确定农村派出所履行协管交通辅助职能。“三明模式”是“福州模式”适应山区特点的改进版，既保留了“福州模式”的总体框架，又有山区自身的细节特点。、“龙岩模式”龙岩市公安局于2010年10月启动中心城区“三警合一到所”警务改革，市公安局下沉193名交警、巡警到中心城区7个派出所，每个派出所内设“三队一室”，其警务架构基本上是“福州模式”、“三明模式”的翻版。（参见林有富、陈钧、王永桃：龙岩市“三警合一”改革经验探析，载《福建公安简报调研专刊》2011年第4期），取得明显的成效，社会治安和道路交通秩序呈现良好态势。但是，从综合用警要求看，这些地方的综合警务改革只能称之为“三警合一到所”的初级形态，尚未形成“三警合一到人”的高级形态，存在一定的改革局限性。即这种初级形态改革仍未走出基层警务专业性的窠臼，普遍把综合警务的职能落在了派出所、而不是大多数民警身上，仍然沿袭以往的思维套路，通过在派出所内设交巡勤务中队、办案中队、社区警务中队、综合室的“三队一室”架构，分别履行路面巡逻执勤、接处警、疏导交通，查办案件，社区警务、基层基础以及窗口服务、文秘综合等职能，民警工作仍然停留在较窄的专业职责范围内，不能真正做到综合用警，一警多能。特别是对于警力较少的派出所，采用这种改革模式显得非常吃力，仍然克服不了警力紧张、工作效能受限的制约，警务动态调控能力有限，出现忙闲不均现象，遇到突发情况工作打乱仗的问题时常困扰警务的正常有序运行。基于这一改革局限，福建龙海龙海市公安局借鉴大庆市公安局综合警务改革经验，于2011年7月1日正式启动以“二人一组、三组一队”为主要特征的新型警务组合机制，减少二线人员、增加一线警力。在角美、石码、榜山等地设立三个中心派出所，把外勤民警按照“二人一组”搭档、“三组一队”建队，设立若干警务队，既管治安又管交通，每天按照“三班二运转”模式保持有三分之二警力，加强社会面控制和基础工作，基本实现从“三警合一到所”向“三警合一到人”的综合警务转变。、永安永安市公安局在2010年“三警合一到所”警务模式基础上，大胆探索，实施运作“三警合一到人”综合警务改革，于2011年6月1日在永安燕南派出所进行试点，经过2个月磨合完善，形成一套派出所、警务区、责任区面上治安交通执法勤务与块上基础管控“责任田”承包的运作模式，综合警务效率比改革前提高了30%以上。该局8月1日将这一模式向城区其他3个派出所全面推广。等地公安机关勇于探索，开始尝试更高形态的综合警务改革，即“三警合一到人”的警务改革，并且借鉴了大庆市警务改革实行的“二人一组、三组一队”新型建制[2]，减少二线人员的最小单元组合模式，真正做到综合用警、一警多能，打造全能警察、通用警察，工作效率明显提高。
　　 “三警合一到人”警务改革优于“三警合一到所”警务改革，在于真正做到了模糊用警、综合用警，真正实现了一警多能，进一步提高了现有警力条件下的综合警务效率。其运作机理是：在已实行“三警合一”的城区、城关派出所，按照大庆市公安局开创的“二人一组、三组一队”的最小警务组合大庆市公安局2005年大刀阔斧地实施以“二人一组、三组一队”为基本作战单元的警务改革，将市局、分局、派出所三级警务架构减少为二级架构，通过整合机构设置，精简了一大批二线人员，使基层一线实战人员占比由原来的48%提高到85%，警务效能明显增强，警务改革获得了空前成功，八类案件发案数逐年下降，破案数大幅上升，重点工作和执法质量考评连续五年排名全省第一，群众满意率达98.3%。，把派出所警力除所长、教导员、行政户籍内勤、专职法制员外，全部编成外勤警务组队，由派出所副职兼任队长，根据辖区人口构成和治安复杂情况以及警队素质情况，将派出所辖区以社区为单位合理划分若干综合警务区，分别由若干警队以块为主负责，综合警务区之下又按警组细分为若干基础工作责任区，按新老强弱合理搭配警力资源，形成派出所统一调动、警务区综合执法、责任区基础到人的“大、中、小”综合用警模式。“大”指每个警务区每天轮流安排警力到派出所值班备勤，担负中午、傍晚、夜间等非工作时间及双休日的全所面上巡逻执勤、接处警任务，保持派出所每天有一支可支配的执法执勤力量，填补警务区执勤巡逻工作空档。“中”指每个警务区每周工作日正常上班时间及上半夜合理划分若干警组担负警务区以巡逻为主的综合执法执勤工作，包括疏导交通、纠正违法、高峰站点、接处警、查办案件、社会面管控等。“小”指每个基础工作责任区以搭档制组合，或将责任区细化到个人，在没有执勤巡逻排班的情况下，深入社区，采集各类信息、做好群众工作、指导安全防范、管理实有人口、夯实基础台账。
　　 这种“三警合一到人”的综合警务运作模式的优势在于：其一，有利于实施扁平化指挥，增大社会面的直接管控。派出所根据警情变化设定巡逻班次、巡逻线路范围和巡逻时段，囤警路街面，可提高与违法犯罪活动的碰撞率，增强震慑力，提升群众安全感；指挥中心接到“110”警情通过350兆无线集群通讯系统直接点对点指令就近巡逻执勤民警出警处置，对于需要增援的警情，指挥中心和派出所可随时增派周边巡逻警组增援处置，可增强警务区扁平化指挥的快速反应能力。其二，有利于明晰责任，提高外勤民警的办案能力。派出所外勤民警既有巡逻执勤面上综合执法办案权，又有具体责任区基础工作“责任田”，对属于本责任区的警情案件，在巡逻警组民警接处警前期处置下，一般情况由责任区民警协同处置，遇责任区民警休假、培训等时，由责任区搭档组其他民警协同处置，这就确保了警情处置的一贯性、地域性和责任性，确保了警情处置与打防工作的直接对应，利于责任区根据警情修补防控漏洞。同时也克服了以往出警与处置办案不能做到“一竿子”插到底，“二传手”时有扯皮、影响后期办案质量的问题。其三，有利于统一规范管理，做到“警力跟着警情走”。派出所按照“二人一组、三组一队”的最小组合模式，划分警务区和“责任田”，每个外勤民警的工作职责都相同，十分有利于派出所的统一规范管理。派出所可通过不同时期的警情变化，有机调控巡逻密度、巡逻时段、巡逻范围，按照“警力跟着警情走”的要求，加强警力的统一调配，加强社会面管控，加强日常工作与突发情况处置的紧密衔接、调控有度，派出所打防管控整体运作效应大大增强，基本能够适应动态治安对每个民警面上执法执勤与块上“责任田”基础管控的要求。
　　 福建省永安市燕南派出所实施“三警合一到人”的综合警务改革后，通过建立一级接处警扁平指挥机制、巡逻倒查机制、警情预警调控机制、绩效考评机制，取得了优于“三警合一到所”的更大成效。一是警务区民警打防管控“一肩挑”、责任到人，促进了打防能力的提升，辖区发案尤其是“两抢”案件明显减少，查破案件量明显增多，治安状况呈现向好态势，群众的安全感和满意度明显增强。二是道路交通秩序得到好转。警务区道路交通高峰站点数量增加，巡逻区域进一步扩大，见警率、管事率、现场处置率明显提高，有效提升了道路交通秩序管控能力。三是社区警务工作得到夯实。警务区民警从一警专职逐步向一警多能转变，责任区民警人均管理实有人口数大幅减少，利于对实有人口、出租房等基础管控的精细化。四是民警综合素质得到提高。警务区民警交通管理和治安管理一体化勤务，促使民警由原来的专一型向多能型转化，立足岗位练兵，形成比、学、赶、超的竞争氛围，外勤民警独立办理刑事、治安案件等业务的综合素质明显提高。实施“三警合一到人”综合警务改革的永安市燕南派出所，高峰站点由2个增加到5个，路面巡逻警车由1辆增加到3辆，外勤民警责任区人均管辖实有人口由1500户6700人减少到450户2000人左右，能够独立办案的民警由原来15人增加到28人，增长86.7%。6、7两个月破案35起，比改革前增长118.8%，刑事发案数由改革前的194起减少到189起，下降2.6%；道路交通事故由改革前171起减少到159起，下降7%。（参见永安市燕南派出所立足实际推进派出所综合警务改革，载《三明公安简报》2011年8月12日第18期）
　　 三、派出所综合警务改革难点：应急执法与基础管控统一
　　 在派出所实施“三警合一到人”综合警务改革具有两个特点：一是运行成本低。不需要大的人事体制变动，在派出所的机构框架内，将现有警力进行科学合理的整合配置，加强对民警的思想动员和业务培训，加强装备保障和考评督导，能够很快使派出所进入新的运行机制而发挥效益。二是警务见效快。每个外勤民警都成为综合警察，既会治安管控、又会交通管理，既会执法办案、又会做基础工作，既能担当路面执法执勤，又能深入社区耕作基础工作“责任田”，派出所保一方平安的能力得到提高，人民群众的安全感和满意率进一步增强。但是，任何改革都具有责任风险，成功与否关键靠改革的精心设计和立足实际的科学运作。运作得好，改革得到大多数人的支持，成为每个人的自觉行动，向心力就强，就能发挥出预期的作用；运作得不好，改革的预期效果就无法体现，人们对改革的非议就会接踵而来。为什么“三警合一到所”向“三警合一到人”改革推进得不尽如人意？主要原因在于人们普遍心存顾虑，对综合警务科学运作的认识还不到位。
　　 综观改革开放以来派出所保一方平安的职能发展趋势，不难发现，派出所作为以块为主设置的基层一线执法前沿单位，承载了公安机关赋予的两大重要功能：一是面上的执法应急功能；二是块上的基础管控功能。这两大功能一直是派出所赖以存在和发展的基础。派出所是从基础管控起家，以群众路线为特色，并逐步向面上执法勤务拓展。派出所基础工作的传统警务特色是任何时候都不能割舍的，正在深入实施的社区警务战略更是把派出所基础工作推向新的高度。面上执法应急，涉及时间和空间的全天候要求，派出所必须24小时全时空地安排警力处理面上的各种警情事务，维护良好的治安交通秩序，这是治安实际的客观需要；块上基础管控，把辖区细划若干块“责任田”，确定责任民警负责，开展基础业务，建立基础台账，采集更新各种基础信息，组织治安防范，管理实有人口，了解社情民意，做好群众工作。但是，基础管控往往任务比较“软”，可不受时间限制，基础夯的实不实，完全取决于责任民警的主观意志，是主观作用于客观、伸缩性较强的弹性工作。
　　 以往面上执法应急与块上基础管控功能不能兼顾、结合的主要原因在于人们的思想观念、思维习惯仍然摆脱不了传统警务专业性、单一性的羁绊，仍然固守基础管控“责任田”必须有专人负责、专项考核，这是中国式社区警务的根基，不能动摇。特别在深入实施社区警务战略的形势下，基础管控与面上执法应急互不兼容的思维模式仍然占据上风，束缚人们思想观念的更新。事实上，随着信息化、网络化的日益发展，块上基础管控工作的老框框、老套路已经不适应治安形势的现实要求，信息大采集、大更新、高共享已成必然；基础管控的主要任务和工作方式已转向信息采集录入和重点人口动态管控方面，基础管控民警如果不与现实治安警情和面上执法应急工作相衔接、相呼应，就会带来基础工作与现实斗争之间的脱节，不能及时有效地调节基础管控工作，产生治安现实与基础管控“两张皮”。从国外经验看，世界各国大部分基层警务都采取以巡为主的勤务方式，加强社会面管控，强化基础工作，并没有造成基础不实、地动山摇的问题，就连日本、韩国类似我国派出所布局的交番、驻在所也是以巡为主加强治安维持和基础管控的。我们必须更新理念，勇于破除传统思维套路，牢固树立“警力跟着警情走”的警务理念，改革现有的单一警务模式，着眼于综合警务机制的建立完善，改变基层民警综合业务素质不高、不能“一肩挑”的现状，把执法应急与基础管控有机统一起来，做到两不误、双推进，真正构建“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的综合警务机制。
　　 扁平指挥，就是做到警务工作围绕警情来运作，警情是警务处置的起点，受理群众报警以及工作中发现警情的接处警工作必须点对点调度、一体化运作，减少科层制机构体制带来的中间环节，[3]凡遇警情由指挥中心（指电话报警）或派出所（指群众到所报警）直接指挥路面巡防警力就近出警处置；属于治安案件和简易刑事案件的由处警民警与责任区民警协同处置，不再二次转办交案，通过一级接处警模式扁平指挥，提高快速反应、现场处置能力和案件查办质量。
　　 属地管辖，包括两个方面，一是面上交巡事务以属地派出所为主管辖；二是实际打防考评以警务区和责任区为主管辖。以派出所为主管辖，使派出所真正实现“三警合一”、治安交通管理“一肩挑”，工作责任明晰。以警务区、责任区为主管辖，能够使“三警合一”责任落实到人，警务区之间、责任区之间工作可互相竞争、你追我赶，形成赶超氛围。
　　 网格巡逻，就是依据现有警力和辖区治安警情，科学合理布局调控面上巡逻勤务，形成派出所、警务区、责任区大、中、小巡逻圈相互交织，人力巡防与视频巡防相互补充，时间空间相互衔接的网格状巡逻格局，全时空、全天候地控制社会面。
　　 责任到人，就是综合警务不是打乱仗，而是明确每个民警面上执法应急的职责和块上基础管控的职责，建立督导考评机制，将派出所各项工作指标量化分解落实到每个民警，从打击查处、巡防管控、接处警效率质量，到基础信息采集录入、重点人员动态管控，再到安全防范指导治理，以及民警自身综合业务素质提高等方面，每月加强督导考评排名，形成相互竞争、共同提高的激励机制，奖优罚劣，奖勤罚懒，推动基层警务工作提质增效，更加有力地满足人民群众对基层警务的新要求、新期待，更加有效地应对社会治安形势的新变化、新挑战。
　　参考文献：
　　[1] 李哲宇.我国公安派出所的发展与改革[J].公安研究，2007(11).
　　[2] 曹力伟.警力“无增长改善”途径探析[J].公安研究，2011(3).
　　[3] 张光.公安机关警务机制改革的理论解读[J].公安研究，2011(6).
　　（责任编辑：陈尚志）
　　
　　收稿日期：2011-09-06
　　作者简介：倪义福（1961-），男，福建省三明市公安局党委委员、办公室主任。

推荐访问:探析 警务 公安派出所 公安派出所综合警务改革探析 派出所效能警务改革 派出所警务模式改革