诱致性与内输入 诱致性制度变迁

　　[摘要]本研究以2005年4月12日国家承认学历的239所民办高校创建时间的分布为依据，将民办高等教育发展分为三个周期，并通过描述性研究进行印证分析。民办高等教育30年演进表明，诱致性制度变迁是民办高等教育改革和发展的外部特征，内输入是民办高等教育改革和发展的内部机制。改革开放30年来，民办高等教育演进逻辑本质上是我国政府及其内部权力精英对诱致性制度变迁进行的利益聚合和利益表达。
　　[关键词]民办高等教育；诱致性；内输入
　　[中图分类号]G648.7　[文献标识码]A　[文章编号]1005-4634(2012)03-0001-06
　　1　问题的提出
　　改革开放以来，中国民办高等教育经历了从无到有、从小到大、从弱到强，在办学规模、办学模式、办学质量等方面都有很大的发展。民办高等教育在中国重新崛起，并形成一道亮丽的风景线。如何认识改革开放30年来民办高等教育历史变迁，展现民办高等教育的演进逻辑，已经成为民办高等教育研究的重要议题。
　　目前关于民办高等教育历史变迁及其演进逻辑的研究主要有两种典型的思路。(1)以国家重要政策文本的出台为依据，将改革开放以来民办高等教育发展分为三个阶段：1978-1991的恢复期，以1982年宪法为标志；1992-1996的快速增长期，以《中国教育改革与发展纲要》为标志；1997年至今的规范发展期，以《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》为标志；(2)以新制度主义的合法性为依据，将民办高等教育发展界分为三个合法性建构周期：1976-1986年复兴之初的合法性依附；1987-1998年对合法性的主动建构；1999年至今面临的合法性危机和对新的合法性诉求。上述研究思路都有其合理性，但由于这两种思路都强调理论的构造，将政策变迁和合法性变迁置于历史变迁之前，研究所要做的不过是在现实变迁中进行证据的搜集和观点的佐证。其结果是理论的分期往往与现实的变迁有所出入，对民办高等教育演进逻辑的把握也难免有所偏差。
　　笔者认为，民办高等教育演进逻辑的揭示，并不是一个简单的理论建构问题，而是一个现实变迁与理论解释相结合后的提取问题。逻辑与历史相一致的原则告诉人们，“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映”。因此，本研究以截止2005年4月12日国家承认学历的239所民办高校创建时间的分布为依据，将民办高等教育的发展分为三个周期(见图1)。
　　1980年左右到1989年左右为第一个周期；1989年左右到1997年左右为第二个周期；1997年左右至今为第三个周期。显然，这一现实的历史分期与前述民办高等教育的理论分期相去甚远。产生差距的原因就在于理论的建构不能替代现实的演进。本研究正是基于这一现实的历史分期，试图勾勒出我国民办高等教育生成和发展的基本脉络，从而揭示我国民办高等教育的演进逻辑。需要指出的是，尽管这种分期仍然带有某种或然性，但由于其建立在长时段的变迁数据基础上，相对于前述的两种历史分期，这种分期方式可能更加逼近于民办高等教育的历史事实。
　　2　中国民办高等教育发展轨迹
　　如图1所示，改革开放30年来，我国民办高等教育发展经历了三个发展周期。民办高等教育的周期性波动构成了民办高等教育发展的基本轨迹。下面通过描述性研究对民办高等教育三个发展周期进行进一步印证分析。
　　2.1　第一个周期：1980年左右到1989年左右
　　早在改革开放之初，我国民办高等教育就已经孕育并萌芽，表现为一些民问团体和个人、民主党派开始创办小规模培训班、自考助学班和文化补习班。严格意义上，这些学校还不能够称为民办高校。它们主要是一些离退休的革命老同志、老教师、社会知名人士等，以自筹资金的方式自发创办，加上当时社会资金的缺乏和单位制对在职人员的限制，这些最初设立的学校基本上表现为“三无”特征：无固定校舍、无办学经费、无专职教师，而且在课程设置和教学管理上也很不规范。因此，与其称它们为学校，还不如称它们为教学机构。尽管如此，它们却孕育了当代中国民办高等教育发展的雏形。1982年《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律举办各种教育事业”，这为民办教学机构的发展提供了制度上的支持。从1982年起，民办教学机构创建开始有所增加，到1983年，北京已经有四所，其中面授与函授两所，全国也有近百所。1984年第一所国家承认学历的民办高校——海淀走读大学正式成立，从而标志着民办高等教育机构得到了政策部门的正式认可。是年，民办高等教育机构创建数激增。但是随着民办高等教育机构的增设，“从1984到1988年，大量民办高校频频‘违规’，问题涉及民办高校办学的方方面面，如没有挂靠单位或办学资格、没有办学条件、擅自许诺发放国家承认的学历文凭、跨省市办学或招生、乱登广告、利用办学非法牟利等。”因此，国家加强了对民办高等教育的管制，民办高等教育的创建数又跌到波谷，从而也完成了民办高等教育第一个发展周期。
　　2.2　第二个周期：1989年左右到1997年左右
　　民办高等教育经过第一周期的发展，加上高等教育需求的旺盛，那些以短期培训、助学等形式存在的中学后教育机构依然还有广阔的生存空间。诸多因素的结合进一步扩大了民办高等教育办学空间。民办高等教育办学者寻求学历文凭发放权和认可权的呼声越来越高。在这种背景下，国家政策部门响应民办高等教育办学者的呼声，同时又为了保证高等教育政策的连贯性，1993年开始进行高等教育学历文凭考试的试点工作。学历文凭考试的试行，“使民办高校由实际意义上的‘助学’变为真正意义上的学校”，也表明了国家政策部门对社会力量举办高等教育的进一步认可。是年，民办高等教育创建数也开始从1989年左右的波谷一举上升到波峰，1993年民办高校的机构数已从1986年的370所上升到815所。这一时期的民办高校已经基本摆脱初期的“三无”状态，有了相对固定的校舍，资金来源也趋于多元化；加上90年代我国改革开放进入了一个新阶段，市场经济体制改革进一步深化，一些新的办学主体也参与到民办高等教育事业中来。这一时期又出现了一批国有“改制”的民办高校。但是1993年民办高等教育经过一个波峰式的发展，又开始走下坡路，民办高等教育原有的在第一个周期内出现的问题又重新暴露。在此背景下，1997年国家出台了《社会力量办学条例》，条例明确规定，国家严格控制社会力量举办的高等教育机构。这样，民办高等教育创建数又再次跌至低谷，从而结束了民办高等教育第二个发展周期。 　　2.3　第三个周期：1997年左右至今
　　经过前两个周期的发展，国家承认学历的民办高校和进行学历文凭考试的民办高校逐渐增多，尤其是1999年时任总理的朱镕基在全国教育工作会议上明确提出，政府鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育，有条件的也可以举办高等普通教育。这显然突破了1997年的《社会力量办学条例》所限定的民间力量举办高等教育的框架，从而为民办高等教育的发展释放出极大空间。2002年《民办教育促进法》出台。该法规定，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，这也就再次为民办高等教育的发展注入了一针强心剂。但是2004年，国家取消了高等教育学历文凭考试制度，从而又给大量以举办学历文凭考试为主要生存方式的民办高校带来了生存危机。加上20世纪末，我国高等教育开始大扩招，高等教育的扩招给民办高等教育的发展带来了机遇，也制造了压力。民办高等教育与公办高等教育的生源竞争也就越来越明显，处于社会认同度低的民办高等教育也就处于相对弱势地位。加上民办高等教育以往出现的一些违规问题，诸如缺乏必要的办学条件，少数民办教育机构在招生、广告宣传、证书发放等方面存在虚假许诺甚至欺诈行为等，在这一时期依然上演。因此，这一周期内民办高等教育的发展呈现多峰式发展状态，民办高等教育发展呈现出较强的复杂性。
　　如上所述，民办高等教育30年的变迁，总体上表现为向上发展的态势。民办高等教育经历了从无到有、从小到大、从弱到强。民办高等教育的创办者趋于多元，机构形态日渐成熟，办学内容不断丰富(详见表1)。
　　3　中国民办高等教育发展的外部特征
　　中国民办高等教育30年演进历程，也是民办高等教育制度变迁的过程。制度变迁是制度的变更、替代、交易和转移的过程。在制度变迁视野下，中国民办高等教育改革和发展呈现出典型的诱致性特征。所谓诱致性变迁是指“现行制度安排的变化或替代，或者新制度安排的创造，它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”。综观民办高等教育改革和发展30年，民办高等教育在制度变迁的主体、程序、顺序、路径上都表现出诱致性特征。
　　3.1　在制度变迁的主体上，民办高等教育制度变
　　迁的第一行动集团主要来自基层和民间
　　第一行动集团，指的是一个决策单位，这一单位可能是个人或由个人组成的团体。这些个人或团体在制度变迁过程中起到了第一位的作用，他们最先捕捉到了既有制度安排中潜在的利润，并以制度变迁主体的身份提出了实现潜在利润的制度需求。“诱致性制度变迁以基层的各种行为人为变迁主体，正是这些基层行为人和企业看到了潜在的利润，而提出了相应的制度需求。”综观我国民办高等教育发展周期，民办高等教育制度变迁主体始终都是民间单位和社会团体，他们在制度变迁过程中起到了第一位作用，是以第一行动集团、民办高教机构创办者的身份出现的。无论是第一周期内的离退休的革命老同志、老教师、社会知名人士，还是第二周期内的民间个人、社会团体、国有企事业单位，以及第三周期内的民间个人、社会团体、国有企事业单位、民营企业集团，他们事实上都是积极自发地挑起了民办高等教育发展的重任，成为名副其实的高等教育市场的弄潮儿。在民办高等教育发展过程中，作为创办者，无论是单枪匹马勇闯难关，还是团队协作集体攻关，身为第一行动集团的他们基本都来自基层、来自民间，很多都堪称是熊彼特意义上的企业家，具有一定的远见卓识，富有冒险精神和创新意识。
　　3.2　在制度变迁的程序上，民办高等教育制度变迁总体上是自下而上的
　　诱致性制度变迁的另一个重要特征是制度变迁在程序上表现为自下而上。我国民办高等教育制度变迁同样也表现出制度的变更、替代是一个自下而上的过程。因为充当第一行动集团的民办高教机构的创办者主要来自基层和民间，他们最先捕捉到制度创新的利润，并提出制度创新的需求。最先响应这一制度需求的通常是接近制度创新环境的基层政府，基层政府行为人通过对制度需求的分析，并进行成本一收益的估计，进而决定是否对这种制度需求进行认可或影响和推动上层政府进行认可。这样，自下而上，层层递进，直至决策者最终形成新的制度安排。譬如今天的北京经贸职业学院(1982年成立的原中华社会大学)，它的创办在程序上就表现出典型的自下而上的过程。1982年，“当中华社大的创业者们千辛万苦搭起班子、招到第一届学生、开完第一个开学典礼时，上级教育行政主管部门有人说：你们是私人办学，怎么能叫‘中华社会大学’?你们的办学活动是非法的，必须立即停止招生和教学!”在此形势下，中华社会大学创业者们又开始通过迂回的方式征求政府部门的同意，从而最终得到了政府制度上的认可。中华社会大学的创办并不是民办高等教育发展的一个特例。来自基层和民间的力量举办高等教育通常都面临这样一个自下而上的制度变迁过程，这也是民办高等教育诱致性制度变迁的一个表现。
　　3.3　在制度变迁的顺序上，民办高等教育制度变迁是先易后难、先外围后核心、先试点后推广
　　诱致性制度变迁在改革顺序上，通常是先易后难、先试点后推广和从外围向核心突破相结合。这种特征在我国民办高等教育制度变迁过程中也具有典型的体现。(1)民办高等教育制度变迁先易后难，逐步推进，也即先扫清外围障碍，再攻克难关，“啃硬骨头”。纵观我国民办高等教育发展的三个周期，民办高教机构创办者最先提出的制度需求是高等教育的市场准入和行政许可，从而获得民办高等教育的办学资格；在此基础上，他们又开始争取进行学历教育和学历文凭考试教育的资格，紧接着在学历教育层次上又提出了从专科教育向本科教育升格的诉求、民办高等教育产权以及办学的营利性问题等。这一系列的制度诉求和制度认可都不是偶然的，而是诱致性制度变迁的必然结果。不难看出，民办高等教育办学者们作好了“啃硬骨头”的准备，他们层层递进，最终从外围进入核心。(2)民办高等教育制度变迁在单个制度安排的变迁上也不是一哄而上或者一哄而下，而是先试点，摸索积累经验，再到面上推广。“摸着石头过河”是这种制度变迁的一个形象比喻。1993年开始的学历文凭考试试点就是一个典型的案例。虽然2005年这项考试制度走到了尽头，但是截至2002年国家至少先后批准18个省(区、市)进行了学历文凭考试的试点，从而一定程度上推动了民办高等教育的发展。 　　3.4　在制度变迁的路径上，民办高等教育制度变迁是渐进的
　　我国民办高等教育制度变迁在改革路径上体现为渐进性。首先，这种制度变迁是一种需求诱致性的，是以基层单位或团体对制度的需求来慢慢诱导制度的出台。通过民办高等教育生成和发展的三个周期，可以很明显地看出，民办高等教育从最初的非学历教育发展到学历教育、从学历教育的最初试点到后来在全国的扩散，从最初专科层次的学历教育又延伸到本科层次的学历教育等，都说明了民办高等教育制度变迁的渐进性。因为民办高等教育合法性不断得到认可，首先是由作为第一行动集团的创办者们在市场导向下提出制度创新需求，在这些制度需求的诱导下，最接近制度创新环境的基层政府发现或认识到这种制度创新的利润可观，进而推动或影响上层政府推行一个新的制度安排。其次，这种制度变迁在制度结构的安排上，也不是把所有的制度全部安排好，而是根据制度需求不断地进行动态调整、滚动修正、逐步推行。经过将近30年的发展，目前我国民办高等教育制度基本已经形成一套相对稳定的结构体系，从市场准入到规范管理、从学校招生到学生就业等，都有相应的规章制度进行规制。但是这些规章制度并不是一步到位的，正如民办高等教育机构从最初的“三无”到后来的“高标准、高起点、高投入”一样，也是一个循序渐进的过程。
　　因此，“我国民办高等教育是在社会转型期市场经济利益驱动下的一种自发行为，是一种典型的诱致性制度变迁的结果。”离开了诱致性制度变迁，也就无法理解中国民办高等教育生成和发展的基本脉络。更进一步说，诱致性制度变迁是洞察中国民办高等教育演进逻辑的一把钥匙，它是中国民办高等教育演进的外部特征。
　　4　中国民办高等教育发展的内部机制
　　诱致性制度变迁是中国民办高等教育演进的外部特征。作为第一行动集团的民办高等教育办学者出于自发逐利从而自下而上地催生出源源不断的制度需求。但这并不意味着政府总是积极响应来自基层和民间的制度需求。综观民办高等教育30年的变迁，政府也经常延滞甚或阻滞民办高等教育的制度供给。譬如1997年出台的《社会力量办学条例》明确规定，国家严格控制社会力量举办高等教育机构。政府通常运用内输入模式，对来自基层和民间的诱致性制度需求进行过滤和重组，以控制和引导民办高等教育的改革和发展。所谓内输入，是指“在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动。”在内输入模式下，民办高等教育的改革和发展不再是政府被动地响应办学者诱致性制度需求的产物，而是政府尤其是政府内的权力精英，代替办学者进行利益聚合与利益表达的结果。内输入实际上构成了中国民办高等教育发展的内部机制。结合民办高等教育30年的变迁，运用叙事研究法来对此作进一步验证。
　　叙事一：改革开放前，中国高等教育基本上是公办高等教育一统天下。1978年改革开放的春风吹起了一湖涟漪，继此我国民间陆续出现了一些以文化补习、短期培训为形式的中学后教育机构。一开始，中央政府并没有将其纳入政策议题。1982年3月，由老革命家、老教育家范若愚、聂真、于陆琳发起创办的大陆第一所开放性大学一中华社会大学(现名北京经贸职业学院)在北京成立。根据相关资料显示，这可能是我国最早设立的民办高校之一。但是中华社会大学成立之初，阻挠重重。开学典礼的第一天，上级教育行政部门有人说：“你们是私人办学，怎么能叫‘中华社会大学’?你们的办学活动是非法的，必须停止招生和教学。”万般无奈之下，创办人之一的于陆琳给当时的全国人大常委会委员长彭真上书，呼吁国家领导乃至社会理解民间办学的意义与苦衷。彭真在于陆琳的报告中作出肯定的批示：“要鼓励社会各种力量按照党和国家的方针、政策举办各种教育事业，是国务院有通知、法律规定的。这些老同志协力办的中华社会大学应该予以支持。”这样，中华社会大学才迈出了艰难的第一步，而这一步也可能就是中国民办高等教育的第一步。
　　叙事二：1984年3月，大陆第一家国家承认学历的民办大学——北京海淀走读大学(现名北京城市学院)正式成立，创办人是原清华大学教师陈宝瑜。该校于1983年开始筹办，在中共海淀区委领导和3所重点大学(清华、北大、人大)的关心支持下，1984年教育部长何东昌作出批示：“可以试一试。”批准搞“试验性的专科学院”，并给了600名专科生指标。具有独立颁发学历文凭资格的海淀走读大学的成立，标志着民办高校的发展有了突破性的进展。
　　叙事三：20世纪末，在我国改革大潮中，高等教育开始涌现了一种新型办学形式——国有民办二级学院。国有民办二级学院从早期的江苏、浙江萌发，至2003年扩展到全国25个省份，各地自行审批举办的学校达到360多所，在校生约40万人。国有民办二级学院的发展，引起了学术界、各级政府、高校的争执，尤其引起了原有民办高等教育机构的强烈不满。但是在发展初期，中央政府一直观望，也曾提出“试一试”的主张，并批准了11个教育部直属高校“试办”了此类学校。中期，随着规模有所扩大，中央政府有关部门派出调研组，了解情况。其中一个调研部门对江浙两省政府对这一新事物的态度描述为：新增了教育资源，扩大了教育机会，适应了扩招要求，促进本地区高教事业的发展，并认为是在适应经济社会发展的新形势和人民群众新要求的情况下，探索新的发展模式和运行机制的有益尝试。地方政府认为“百姓拥护就是决策”。中央另一个调研组报告提出了这一新型办学形式的利弊：客观上扩大了教育机会和资源，发展了教育生产力；试点在现行体制和政府办学之外，其成功与否都不会影响全局，改革风险不大；相对于独立举办的民办高校，质量上更有保证，社会上更有信誉；一定程度可以激活老校的办学活力，增加了老校的办学资源，弥补了政府投入不足。问题有三：文凭发放还处于两难境地；法人地位不清；办学边界不明确。为了解决这些问题，2003年教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，该意见恰恰是2000年中央部门调研观点的重申，并规定独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。 　　从上述三个叙事中不难发现，民办高等教育的改革和发展，正是通过政治系统内权力精英的利益聚合与利益表达来实现的。叙事一和叙事二中权力精英的利益聚合与表达符合基层利益需求，但是这并不代表基层已经能够影响政治系统的利益聚合与利益表达。设想在当时情况下，如果没有中央政府权力精英的表态，叙事一和叙事二可能就要作另一番改写。而在叙事三中，政治系统内的权力精英通过调研的方式进行利益聚合，但是两次聚合都显然撇开了原有民办高等教育办学者对国有民办二级学院震天价响的不满。这不是偶然，不是政府没有听到原有民办高等教育办学者的声音。事实上，这是政府根据自身的利益诉求进行内输入的一种典型反映。从叙事三中调研部门对国有民办二级学院的利弊总结可以看出，国有民办二级学院的作用与政府的利益诉求十分吻合，尽管它们可能严重削弱了原有民办高等教育机构的市场竞争力，但是这无损政府利益，“其成功与否都不会影响全局，改革风险不大”。因此，上述叙事说明了在政府进行民办高等教育制度供给的过程中，政府及其内部的权力精英承担了利益聚合与利益表达的双重功能，“内输入”构成了中国民办高等教育发展的内部机制。政府通过“内输入”完成了民办高等教育的制度供给，自上而下地将自身的利益诉求结构化到民办高等教育的制度安排当中，以实现对民办高等教育的控制和引导。
　　5　结论
　　综上所述，诱致性制度变迁决定了民办高等教育发展的根本动力来自于市场经济中第一行动集团的自发逐利。但是，诱致性制度变迁只不过为民办高等教育发展提供了一种自下而上的政治动力，这种自下而上的政治动力还需要通过“内输入”才能为民办高等教育的发展起到实际作用。因为以自发性和逐利性为特征的诱致性制度变迁，始终要经过政府的政策过滤。换言之，如果民办高等教育诱致性制度变迁背离了政府的利益聚合与利益表达，那么民办高等教育即使能够发生，也不可能生发为一种系统的制度安排。“中国特殊的政治环境决定了政策过程是由政府自身进行利益聚合的表达，政治动力构成了政策形成的客观环境。”因此，改革开放30年来，我国民办高等教育演进逻辑本质上是政府及其内部权力精英对诱致性制度变迁进行的内输入。需要指出的是，随着经济体制与政治体制改革的深化，一方面，自下而上的制度需求日益增多，另一方面，内输入主体也趋于多元化。因此，新时期民办高等教育改革和发展可能越来越取决于多种利益的博弈。如何在这种利益多元化的格局下，为民办高等教育的可持续发展提供有效的制度支持，也必将是一个重要的议题。
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