“退出外交”与全球治理秩序
时间：2021-07-03 16:01:53 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【内容提要】 美国诉诸全球治理秩序具有功能性诉求，在治理各类全球性问题的同时避免伤害美国利益;在功能性治理之外，美国诉诸全球治理秩序更看重其权力属性，借此划分权力等级，获取得自治理的非中性收益，谋求领导权。现实中，功能属性实际上消融了权力属性，美国得自秩序的权力优势在一定程度上开始出现下降态势。对于美国“退出外交”的分析局限于既有理论流派的泾渭分明与特朗普个性外交的掩饰，因此很难准确理解“退出外交”的产生机制、影响和实质。本文试图从制度现实主义的视角出发予以分析，寻求现实主义与制度主义理论之间的通约性，借助权力与制度两种分析变量，进一步认知作为一种制度制衡手段的“退出外交”。
【关键词】 特朗普 “退出外交” 制度现实主义 制度制衡 全球治理秩序 领导权
【作者简介】 任琳，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。
本文提出的“退出外交”也可被称为“退群外交”，用以概括美国总统特朗普上台后在全球治理多边建制层面作出的退出表态，包括退出巴黎氣候协定、联合国教科文组织、北美自贸协定等，以退出或威胁退出为手段，借以实现一定的政治与经济目标。一改往日高举自由主义秩序大旗的常态，特朗普主政下的美国单边退出既有国际多边机制，作出了反建制的表态。Chaudoin， Stephen， Helen Milner and Dustin Tingley， “A Liberal International American Foreign Policy？ Maybe Down but Not Out，” H-Diplo/ISSF， 2017， http：//scholar.harvard.edu/files/dtingley/files/cmt-hdiplo-2017.pdf，访问时间：2018年3月14日。统观美国“退出外交”涉及的内容、领域和组织形态乃至退出的落实情况，可谓各有千秋。
本文的“退出外交”主要涵盖了实质性的退出和威胁退出（表1中斜体文字）两种，适用广义的“退出外交”内涵。从某种意义上讲，威胁退出是“退出外交”的一种战略手段，是一种策略性的战略欺骗，有其特殊功效。毕竟，美国不是真的要“退群”，而是通过退出和威胁退出，达到重建国际秩序的目标。表1展示了美国“退出外交”发生的问题领域、退出状况和机制形式等基本情况，囊括了截至本文定稿时退出涉及的领域。退出和威胁退出的作用机制、策略和方式存在差异，但二者都从属于广义的“退出外交”范畴。
本文涉及的两类退出具有共性特征：第一，当美国感到其相对权力优势不断下降并达到一定的容忍程度时，其于是选择退出或威胁退出，并最终谋求重置（reconfiguration）、加强排他性和非中性权力，进而强化领导权。第二，当原有制度的功能使他国得益，美国会出现应对制度溢出效应的退出;还有由于不满于多边秩序消耗了本国的权力资源，美国会出现应对制度消耗效应的退出。各类退出都发生在美国领导权相对衰落的时代背景之下，且随着新兴国家的崛起日益明显，美国的敏感度骤然增加，容忍度大大下降，退出的幅度和范围也不断扩大，达到历史最高水平。基于以上特点，本文的研究范围除此之外，还存在很多其他类型的退出：有些退出是美国想给自身外交政策“松绑”，不满或摆脱国际规则的约束，例如与伊朗和以色列问题相关的联合国国际法庭、联合国教科文组织、联合国人权理事会、伊核协议;还有些退出是与国内经济社会问题相关的，例如退出《移民问题全球契约》制定进程将有助于转移国内民众视线，掩盖国内就业和收入差距拉大等问题。再有，大多数的退出也都与美国国内政治相关联，例如退出TPP（跨太平洋伙伴关系协定）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定）是否认前任总统的政治遗产，但由于研究精力有限，本文主要限定在 “双层博弈”的国际层次，并不深究此类退出。另外，以上诸多分类方式并不是截然分开的，彼此之间也存在交叉。限于此类美国在经贸及相关领域的一系列退出行为，主要包括威胁退出世界贸易组织、北美自贸协定、美韩自贸协定和万国邮政联盟。
围绕“退出外交”与美国维持全球治理秩序领导权之间关系的争论有很多。就产生原因而言，不少欧美学者认为，美国退出某些责任和义务，反映了美国实力相对下降与无力承担高额治理成本的现实，也反映出美国主导的自由主义秩序遇到了问题，有待调适与升级。Jake Sullivan， “The World after Trump： How the System Can Endure，” Foreign Affairs， Vol.97， No.2， 2018， pp.10-19.就产生结果而言，美国彼得森国际经济研究所所长亚当·波森（Adam Posen）表示出对美国逐渐从全球领导者退位的隐忧。Adam Posen， “The Post-American World Economy： Globalization in the Trump Era，” Foreign Affairs， Vol.97， No.2， 2018， pp.28-38.还有学者担心，这种反建制行为可能给美国带来巨大的损失，乃至失去自由主义秩序保护者的身份G.John Ikenberry， “The Plot Against American Foreign Policy： Can the Liberal Order Survive？” Foreign Affairs， Vol.96， No.5， 2017， pp.2-9.，美国因此衰落“How Trump"s Foreign Policy Threatens to Make America Weak Again，” https：///us-news/2017/jul/02/donald-trump-foreign-policy-diplomacy，访问时间：2018年3月13日。（只是围绕“特朗普现象”是美国衰落或因或果方面有所争议阿米塔·阿查亚：《“美国世界秩序的终结”与“复合世界”的来临》，《世界经济与政治》2017年第6期，第14—25页。），抑或带来全球多边主义的末日Rudd Kevin， “UN Reform under the Trump Administration： The Way Ahead，” The Washington Quarterly， Vol.40， No.1， 2017， pp.95-107.。就政策特殊性而言，有学者认为，特朗普的个性外交导致美国的外交决策不再具有延续性，特朗普作出诸多反常规和情绪化的退出行径，愈发增加了美国对外政策及其对外部世界影响的不确定性。Rodger A.Payne “Trump and American Foreign Policy; A Threat to Peace and Prosperity？” Paper delivered to the Annual Meeting of the International Studies Association， Baltimore， MD， February 22-25， 2017.但也有研究认为，特朗普的政策取向并非标新立异，反而是延续了美国外交追求领导权的传统，没有带来那么多不确定性。例如，其所主张的在对外事务中保持战略收缩、保守和孤立主义的传统可以追溯到托马斯·杰斐逊总统，甚至与奥巴马的部分外交理念也并无太大差异Michael Clarke and Anthony Ricketts， “Donald Trump and American Foreign Policy： The Return of the Jacksonian Tradition，” Comparative Strategy， Vol.36， No.4， 2017， pp.366-379， DOI： 10.1080/01495933.2017.1361210.。亨利·基辛格（Hey Kissinger）的评价甚至是非常乐观的，认为正是特朗普的反常规表现，可能给美国带来预想不到的战略机遇Matthew Kroenig， “The Case for Trump"s Foreign Policy： The Right People， the Right Positions，” Foreign Affairs， Vol.96， No.3， 2017， pp.30-34.，只是此举是否会冲击全球多边治理秩序并不在美国寻求自身利益的考虑范畴之内。
