行政决策集体讨论决定质疑
时间：2021-06-08 16:03:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：我国行政决策的法律调整目前在中央层面上还是立法空白，但一些地方率先已有一些零星立法。从这些地方立法中我们发现，关于行政决策作出的模式几乎都采取集体讨论决定。这一模式可能有它优越性的一面，但依行政权行使的特性、行政行为的构成要件、行政程序的法治要求等而论，应当说都是不契合的。它会降低行政效率、纵容行政懒政、淡化行政程序、制约行政问责。为此，我们认为，行政决策的作出可以通过集体讨论的形式但不能够由集体进行决定；可以让相关主体参与到行政决策中来，但参与权并不等于决定权。
关键词：行政决策；集体讨论；集体决定
作者简介：关保英，男，法学博士，上海政法学院教授，博士生导师，从事行政法学研究。
基金项目：上海市法学高原学科项目“行政法基础研究”，项目编号：SHZF201501；中央财政支持地方高校建设专项资助项目“城市治理的行政法治研究”
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）06-0069-09
行政决策的法律调整在我国行政法治中還处在尝试阶段，中央层面上的行政法文件尚未对行政决策的程序及其实体内容作出规定，目前的行政决策规范几乎都存在于地方立法层面上。1一些地方立法对行政决策的若干主要问题都作了规定，例如行政决策的模式、行政决策的程序等，应当说地方立法对行政决策的规制有利于行政决策的法治化。同时我们也注意到，有些地方有关行政决策的法律调整还存在着这样或那样的瑕疵，以行政决策的模式为例，诸多地方所制定的规制行政决策的行政法典就将集体讨论决定作为行政决策的模式之一，我们认为，这样的决策模式既有理论上的缺陷，又不利于行政责任的追究。本文就是针对行政决策集体讨论决定的弊害和法理缺陷作初步分析。
一、行政决策集体讨论决定基本释义
所谓行政决策集体讨论决定，是指行政系统在作出行政决策时通过行政系统中的领导人员、主管人员以及其他构成人员共同作出决策选择的行政决策模式。从各个地方制定行政决策的程序规范来看，有下列四种关于集体决定的行为模式：一是原则性规定。就是在行政决策程序规定的总则部分体现集体决定的内容，把集体决定作为行政决策程序中的一个原则。例如《上海市重大行政决策程序暂行规定》第5条第4款规定：“重大行政决策应当进行合法性审查，并由决策机关集体讨论决定。”通过这样的法治原则要求行政决策的作出必须发挥集体的力量并通过集体作出最后的选择。二是规则性规定。就是将行政决策集体讨论决定作为行政程序典则中的一个规范。例如《广州市重大行政决策程序规定》第18条规定：“完成公众参与工作后，决策征求意见稿应当经决策起草部门的法制机构审核，并经决策起草部门领导集体讨论通过后，形成决策草案及其起草说明。”作为规则将行政决策集体讨论规定下来要比原则层面上的规定更进了一步，之所以这样说是因为在法律规范的构成中规则与原则相比更加刚性，更加不能有伸缩的余地。以此而论，以规则形式确立的集体讨论决定使决策由集体作出的倾向更加明显。三是复合性规定。在复合性决策规定中，行政决策集体讨论决定既体现于原则层面上也体现于规则层面上，它是原则与规则的有机结合。进言之，复合性规定更加强化了行政决策集体决定的属性。换言之，在复合性规定的格局下，行政首长作出行政决策的可能性几乎完全不存在。四是选择性规定。行政决策所涉及的事项是有所不同的，在各地制定的行政决策的行政法典则中基本上都区分了一般决策和重大决策，就是涉及重大问题的决策归入到重大决策的范围中，而涉及一般问题的决策则归入到一般决策的范围中。由于决策存在类型上的划分，一些地方便根据这些类型予以确定行政决策的模式。我们注意到，重大行政决策在诸多地方都采用了集体讨论模式，而其他决策则不一定采用这样的模式，这就使得行政决策的集体讨论是可以进行选择的。总之，我国目前存在地方层面上行政决策程序规则都以这样或那样的方式被赋予了行政决策集体讨论法律上的属性。那么行政决策集体讨论决定究竟包括什么样的含义，笔者试从下列方面予以分析。
第一，通过行政会议集体讨论决定。我国行政权的行使在1982年宪法制定之前一直采用的是集体负责制，该制度的典型特征是诸多重大乃至于一般行政问题都要通过行政会议进行决定。我国行政系统中有两个不同的行政会议就是这种历史传承的结果，一个会议是常务会议，就是行政系统中主要领导人员参加的会议1，现在我国政府行政系统内部都设有这样的会议机制；二是全体会议，就是行政系统中全体领导人员或公职人员都能够参加的会议。上述两种会议形式也是行政系统中决定问题的两种方式。在常务会议中通过主要行政领导作出有关的行政决定，而在全体会议中则通过全体成员共同作用作出决定。行政会议的决定模式常常通过一定的复合会议行使的机制，如通过多数意见、通过相应的表决等。会议行政决策模式必然反映了集体决定的状况，应当说我国行政系统中的一般决策或者重大决策行政会议都起了重大作用，在会议行政决策中可能会规避行政决策的风险，因为行政会议将包括行政首长在内的意见都作了包容，也有利于避免行政过程中的专断，这也是会议式决定的优势。
第二，通过投票集体讨论决定。在民主机制中，投票是非常重要的作出决定的方式，有人甚至将投票与民主机制视为同一范畴的问题：“投票行为不合法，均足以影响真正的民意。”[1]（P256）无论在西方的议会制之下还是在我国的人民代表大会制之下，投票是决定问题的最基本方式，相关的法律典则也会对投票作出技术规定。然而，投票更多的体现于议事范畴的领域或者说存在于立法领域，无论在法治发达国家还是我国基本上都是如此。但是，行政系统作出相应的决定可以采用投票的方式，该方式在我国行政系统中也是一个历史传统，我国早就确立了少数服从多数的原则，该原则实质上就是投票规则的具体化，我国的诸多政府组织法都从不同角度确立了这个原则。2所以，行政决策的集体讨论决定就必然存在投票这种基本方式，当然在我国行政法治实践中，我们并不主张和提倡让一个行政决策的作出通过票决来作出，但不争的事实是，我国行政系统的领导人员和公职人员下意识地存在着多数意见优于少数意见的心理，这就必然使很多行政决策在作出之时以这样或那样的投票方式作出。在投票模式中，行政首长和行政主管人员只是投票人之一，他们仅仅代表个人意见和主张，换言之，由行政首长负责的行政管理制度和原理在投票决定的过程中同样没有存在的空间。
