论新形势下突发事件应急机制改革
时间：2021-06-08 12:02:14 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】：中华人民共和国突发事件应对法规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”在这种条件下，常态的社会公共秩序被打破，社会冲突与危机此起彼伏，社会整体或部分的正常进程全部中止或部分中止。随着社会的发展，政府面临着新情况、新形势、新问题，为了更好地应对突发事件，国家应当改革突发事件应急机制以顺应客观情况的变化，推进治理体系和治理能力现代化。
【关键词】：突发事件 常态职能 应急职能 城市应急联动系统 社会公众参与
突发事件，自古有之。自然中，有风雨雷电、地震海啸等灾害；社会中，有安危存亡，治乱的危机。人类与各种灾害祸患斗争历史悠久，防灾应急的思想源远流长。例如：《周易》：“安而不忘危，存而不忘亡国，治而不忘乱。是以民可安，国家可保。”《左传》：“居安思危，思则有备，有备无患。”《礼记》：“凡事预则立，不预则废。”
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了促进国家治理体系和治理能力现代化，深入推进依法行政，加快建设法治政府的任务与目标。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》更是提出了法治政府要创新社会治理，提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。
目前，我国已经形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》等法律、行政法规、规章以及大量政府规范性文件相结合的应急管理法律制度，实现了政府应急管理领域规范化、制度化、法制化。
一、建构政府常态职能与应急职能的整合
（一）行政环境与行政职能
事物的存在和发展都是在一定的环境中进行的，政府职能的履行受到自身和客观环境的的限制与约束，从而使政府职能履行的实效受到行政环境的影响。行政环境，是指直接或者间接作用、影响行政主体及其活动方式、活动过程的所有外在因素的综合。行政环境具有客观性、多样性、复杂性。行政职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时所承担的职责和任务。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。 行政环境的变化可能导致行政职能的间歇性性转化。
按照不同的标准，可以把行政环境划分为不同的类型。以行政环境是否发生危机性以及危机程度的不同为标准，行政环境可被划分为常态行政环境、低度危机冲突环境、中度危机冲突环境、高度危机冲突环境和极度危机环境五种。 在第一种和第五种行政环境中，政府是以单一体制进行管理和运行的，即在第一种环境中，政府進行常态化的单一管理，在第五种行政环境中，政府完全放弃常态管理体制而转向应急性的单一管理体制，例如战时军事管制体制等。在第二至第四种行政环境中，因为危机发生的时空有限，影响不大，政府采取双重管理，即常态管理与应急管理双轨并行制。
（二）常态职能与应急职能
政府常态职能是政府最基本职能，是政府在常态行政环境下，即社会秩序相对稳定条件下，依法对国家事务和社会公共事务进行管理的行政职能。政府常态职能具有一般性、稳定性、全局性。
政府的常态职能体系一般包括基本职能和运行职能。政府基本职能强调政府的职权范围，即“做什么”。党的十八大首次提出了推进中国特色社会主义事业建设的 “五位一体”总体布局，则我国政府的基本职能相应包括经济职能、政治职能、文化职能、社会职能、生态职能五个方面。政府的运行职能强调政府“怎么做”，是实现政府基本职能的方式、方法和流程，具体包括政府的决策、计划、组织、协调、控制、监督六个方面的职能。
政府应急职能具体是指政府为了有效应对和解决突发事件，对突发事件风险进行事前监测与预防、事中处置与控制、事后重建与纠正的动态过程与机制。政府应急职能具有复杂性、应变性、风险性。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定及体系安排，政府应急职能体系主要包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个方面的内容。一般来说，按照突发事件发生的时间顺序，政府应急管理职能分为事前、事中、事后三个阶段的职能。事前阶段以监测与预防为主，全面推进建设政府突发事件监测预警系统，不断及时完善政府应急管理的“一案三制”即应急预案，政府应急管理的体制、运行机制和法制，着力支持突发事件应急战略物资储备以及增加应急风险预算准备等。事中阶段以处置与控制为主，有效组织协调一切可利用资源进行救援，最大限度减少损害，防止事态扩大和次生、衍生事件的滋生。事后阶段以重建与纠正为主，恢复社会发展秩序，总结突发事件应急经验，完善政府应急职能。
（三）政府常态职能与应急职能的整合
政府的常态职能与应急职能不是割裂分立的，政府行政环境的复杂性决定了政府常态职能与应急职能整合的必然性。
政府常态职能是政府应急职能产生的前提和基础。一般而言，行政常态环境占据社会生活的主流，政府常态职能带有一般性、稳定性、全局性的主导地位。突发事件是在常态环境中突发的，进而启动政府的应急职能。此外，政府应急职能应是政府履行常态职能进行理性设计的产物。
政府应急职能检验并提高政府常态管理水平。突发事件通过考验政府应急职能进而检验政府在行政决策、行政组织、行政协调、行政执行、行政公开等常态职能的能力和水平，可以促使政府不断改进和完善政府常态职能，带动提升政府应急职能以便更好地应对突发事件。
政府常态职能与应急职能在主体、范围等方面存在交叉关系。政府常态职能与应急职能不是重合、包含（于）、对立矛盾关系，而是交叉关系。二者存在共性，但又有各自的特殊性。特殊性是由其所处的行政环境决定的。总之，政府的常态管理与政府应急管理并不是截然分开的，两者往往相互依赖、相互影响。
