国情背景下的国家公园建设路径与体制研究
时间：2021-06-01 08:00:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
中共十八届三中全会首次提出了“建立国家公园体制”的决定，随之全国形成了一股建设国家公园的热流。在国情背景下如何建设国家公园，其路径是什么，怎样进行体制设计？等等，成了讨论的焦点。多种思想频见媒端，但林林总总，尚未发展形成学术思想体系。本文以生态经济学理论为基础，全面检讨我国自然保护地体系建设与管理存在的问题，论述国情背景下国家公园建设的必要性和紧迫性，并对国家公园建设的目标、任务、本质、特征、属性，以及建设路径和体制问题进行系统阐释，以期为促进我国国家公园建设提供理论参考。
在以约翰·缪尔为代表的美国自然保护主义者的不懈努力下，美国黄石国家公园终于在1872年成立。之后的140多年间，美国又成立了57处国家公园，总面积达20.9万km2，每年接待国内外游客近3亿人次。这种自然生态系统保护模式被世界很多国家认同。据IUCN统计，截止2014年，全世界200多个国家和地区已建立各类国家公园5129个。
2013年11月，中国共产党十八届三中全会第一次提出了“建立国家公园体制”的决定，应该说，这是我国在生态环境和生物多样性保护方面做出的又一重大决定。国家发改委、有关院校、科研机构积极响应，相关研讨会也接二连三。青海、湖北、福建等9省市的国家公园试点也相继展开。全国上下很快形成了一股建设国家公园的热流。但是我们的国情与美国不同，国体、政体、思想、文化等，都有很大差异，美国的管理模式在我国未必适用。另外，我国自1949年以来，已经建立形成了以自然保区为主体的保护地体系，包括各级森林公园、各类风景名胜区、世界自然与文化遗产等10个类型，总数达7823个，保护面积198.7万平方千米，占国土面积的20.6%。基于这些情况，我们国家建设国家公园的主旨、设想、体制、路径，以及与已有的自然保护地体系是怎样的关系？等等，针对这些问题，本文以生态经济学理论为基础，以国有资产公有性为尺度，研判反思，深刻检讨，聚焦问题，分析比较，系统阐述了国情背景下国家公园建设的必要性和迫切性，并对国家公园建设的目标、任务、本质、属性以及建设路径和体制问题进行了探讨。
一、建设国家公园体制的必要性
我国建设国家公园体制，既有现实的需要，也是发展的要求。适乎人心，顺乎民意，合乎潮流，是历史发展的必然选择。
（一）是由国家公园先进的管理理念所决定的
1834年一伙美国白人来到西部掏金，其中一位名叫乔治·卡特林的画家看到无比美好的大自然风光，就非常激动，包含深情地写出了一段文字，并在有关杂志上发表，倡议以美国国家的名义建设“一个大的、保持原始自然状态的国家公园”。这段话看起来很普通，但包涵了十分浓厚的“自然保护主义”思想，与现代生态环境保护理论不谋而合。一个“大”字，体现了重视保护对象的完整性。“其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态”，体现了人与其它物种的平等性。1872美国黄石国家公园的建立基本上遵循了这一理念。
自然生态学认为，在一定的空间内生物的成分和非生物的成分通过物质的循环和能量的流动相互作用、相互依存而构成，其中生物成分有生产者、消费者和分解者，这三者是三类不同的生命存在形式，各类之中又包含有很丰富的生物多样性，他们之间的关系是一种链条关系、网络关系，并且建立了一种动态平衡。这种平衡在一定的阀值内，具有自我调节和修复功能。否则，平衡就会被打破。系统平衡被打破之后会在动态调整中形成新的平衡，如沙尘暴、水土流失、雾霾天气等。这种动态调整的过程，就有可能给人类带来生态灾难。
国家公园就是以现代生态学理论为基础，建立起来的一套生态环境保护与管理体系，它坚持整体保护策略、减少干涉策略、合理修复策略、合作保护策略、经管分离策略等，把公园内外、生物与非生物、生物之间、非生物之间等等，看作一个有机整体，很好地处理了旅游发展与资源保护、周边土地与公园用地、地方政府与中央政府、经营者与公园管理者、不同部门之间的矛盾、民间团体与公园机构之间、民间团体与政府机构的矛盾。无论其依托的基础理论，还是其运行的管理体制，都是十分先进的，是被实践证明了的行之有效的生态系统保护和管理模式，被世界各国普遍认同。在我国我们没有理由不接受它、不实践它。
（二）是由我国自然保护地体系管理存在的问题所要求的
我国政府对生态环境保护非常重视。从保护地体系建设看，已经取得了不菲成绩，但是面临的问题却十分突出。一是体制问题：尚未形成协同高效的自然保护地管理制度；保护主体的多元化，部门之间竞相圈地，一地多名，多头管理；重设立、轻管理；立法质量不高，法律法规之间矛盾冲突；在强大的利益驱动下，保护地在不断地受到来自多方面的挑战与威胁。正如美国自然保护主义者约翰·缪尔（John Muir）所说：“每个资源实用主义者就好似小偷，无不惦记着国家公共资产，并随时准备着对其实施瓜分”；二是空间分布问题：尚未形成合理完整的自然保护地空间网络，孤岛化破碎化现象严重；大部分边界划定没有经过充分的科学论证和完整性分析；自然保护地之间的连接问题重视不够；自然保护地边界范围内重要素性保护、轻整体性保护。所以，总的问题是整体性差、协同度低、内耗低效。
以陕西秦岭为例。陕西秦岭介于關中平原与汉江谷地之间。东西长约400-500公里，南北宽约100-150公里，范围面积5.79万公顷。其中分布的各类保护地达107处，还有6个省属林业局。行政隶属西安、宝鸡、汉中、安康、商洛和渭南6市、38个县，452个乡镇。行业管理归口林业、国土、水利、环保、建设、文物等多个部门。横向的属地管理与纵向的条块管理交织在一起，综合体系极其复杂。由于行业条块管理、属地行政管理的重床叠屋，导致各类保护地面积规模普遍偏小、类型多而纷杂。但是，与美国相比，问题则截然不同。美国的国家公园由内政部下属的国家公园管理局直接管理，公园经营所需经费由中央政府财政拨款解决。美国有国家公园58处，总面积2090万公顷，平均面积40.98万公顷。陕西秦岭自然保护与森林公园的平均面积为10832公顷，是美国的2.6%；我国现有各级森林公园、湿地公园、沙漠公园4300多个，总面积2300万公顷，平均面积5349公顷，是美国国家公园平均面积的1.3%；我国自然保护区2792个，总面积14740万公顷，平均面积54012公顷，是美国国家公园平均面积的13.2%。建设国家公园有助于打破条块分割管理形成的乱象，有助于提高管理效率，形成科学健康的发展道路。
