行政证据收集过程中公私协力之运用

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　　［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-4738(2012)03-0055-05
　　一、问题缘起：广州“市民拍违”案引发的思考
　　案例回放①：2004年3月，广州市民赖先生收到广州市公安局交警支队机动大队开具的《公安交通管理行政处罚决定书》，称，赖先生于2003年12月13日上午10时05分驾车经过广州大道中路段时，违反交通标志、标线规定，因而处以100元的罚款。警方出示的证据是由“拍违”市民抓拍的赖先生驾车违章照片。赖先生认为该处罚不合法，随后又向广州市公安局提请行政复议。复议机关认为：广州市公安局发布的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》（以下简称《通告》）②符合法律法规规定，赖先生违反交通标线的行为事实清楚，证据充分，足以认定。赖先生对复议决定不服，于是向越秀区法院提起行政诉讼。
　　该案历经一审、二审，最终由广州市中级人民法院于2004年12月对该案作出终审判决。终审法院在证据认定方面的理由颇为值得关注，认为：广州警方作为证据使用的违章照片是市民孔某依据《通告》拍摄到的，而依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分，是不能委托公民行使的。因此，在本案中，市民孔某拍摄的违章照片只能作为上诉人涉嫌违法的线索，而不能直接作为公安机关交通管理部门行政处罚的证据。
　　此案一出，就“市民拍违”这一做法引发了各界热议，大家观点不一。支持者认为鼓励市民参与拍摄交通违章，并非警方不作为，而是作为交警执法的一种有益补充。反对者认为鼓励“市民拍违”的措施在法律上存在漏洞，最大的危害是加剧了一些社会矛盾的对立，不宜继续执行，应逐步予以废除。据笔者了解，除广州之外的北京、苏州、四川等地也在推行“市民拍违”的举措③。笔者认为，当我们面对行政机关在日常管理活动所采用的此类创新手段时，应冷静地检讨其作用内容，整理其法律问题，而不应一味地全盘否定。对于上述案件，笔者不去评议其最后裁判结果，而将从公私协力之角度去审视“市民拍违”这一现象。此处公私协力是指行政主体在行使行政职权，实施行政管理过程中，借助于相对人以外的社会力量（私人或组织）而达成行政目标的行为\[1\]。由此案而引申的有待探讨的问题有：第一，公安机关鼓励市民“拍违”，实质上是行政机关鼓励市民参与到其日常行政职权行使的一部分中，而在像行政证据收集这样的高权行政领域，有无私人力量参与的空间，有无公私协力的容许性？第二，市民“拍违”中的市民一定程度上行使了相当于行政机关的调查取证权，这种权限应当来源于行政委托，而这又涉及这样行政高权可否委托？若是可以委托，又可否将其委托于个人？即在行政程序证据收集领域，公私协力之具体样态应如何呈现？第三，若上述两问题得以肯定之回答，那么公私协力在行政证据收集领域中的具体运用又应注意哪些需要规范的情形？
　　二、公私协力行政证据收集之正当性考量
　　（一）合作国家——公私协力证据收集应用之时代背景
　　“行政法在任何时候都是与当时流行的国家主导理论直接相关的”\[2\]。随着20世纪后期新公共管理运动的开展，也引导着国家理论从“法治国家”走向“合作国家”。合作国家背景下,行政任务履行主体部分不再仅限于国家行政机关,私人也开始承担起部分行政任务的履行,形成一种国家—私人部门—公民的三角关系。在“合作国家”理念支配下,国家诚挚地要求社会“参与”,通过合作可以激发社会中私人部门的潜能,利用私人部门的资金、技术、管理经验等优势，更好地促成行政目的的实现\[3\]。当下如火如荼开展的民营化改革，也是合作国家背景下行政手法革新的生动体现。这是在公共服务领域也即给付行政领域经由公私部门协力而达致行政任务完成的一种模式。目前关于公共服务民营化的探讨颇多，此处不再赘述。本文欲探讨的则是在有别于给付行政领域的秩序行政领域里，有无公私协力的空间，有无私主体参与的空间。
　　现代行政任务主要集中于秩序行政与给付行政领域，行政证据收集属于秩序行政领域，很多人认为在这样高强度管制的行政领域中引入私人之力，是让私主体分享了行政权力，会弱化行政权力的强制性，因此便认为秩序行政领域是私主体介入的禁区。而在现实中，行政机关决定政策、研订计划、颁布命令、作出处分或实施强制等行为之前，都必须事先搜集必要、充分的资料，只有依凭足够事实证据，才能作出适当、正确的决定，而囿于现实中行政机关自身机构的臃肿与效率低下，往往不能及时高效地作成决定。但若在作成行政决策或处分的过程中，吸纳民间力量参与，反而能消解上述危机。如行政程序证据收集过程中的公私协力正是公民参与行政程序的体现，让行政程序法有一点私的成分，使得行政程序不再是僵化的模板，也使得以往以单方高权行为为中心的行政活动的方式从传统的命令、协商走向更多的公私合作、互动，这也是行政民主化的体现，有助于促成行政行为及时高效地完成。公私协力下的行政执法的重心,不再仅仅是国家以强力管制或通过控权的方式来达成行政目的,而是应致力于促成国家与民间的合作与分工,以期在政府于私人之间构筑一种新型的合作伙伴关系\[3\]。
　　现代行政任务种类繁多且日益繁杂，特别是在交通行政这样庞杂的领域里，普遍存在警力不足、执法人员素质偏差、公民交通意识不强的现象。就北京、广州这样的大都市而言，机动车多达数百万辆，能够经常在第一线执勤的交通警察仅有数千人，公安交通管理人手少、任务重、要求高，各种矛盾相当尖锐，难以做到各方满意；这样一种“供需矛盾”，在其他地方、其他行政管理领域也广泛存在。积极利用社会力量，依靠公众参与，来加强和改善公安交通管理，显然是一种明智的选择。所以在开篇提及的案例中，广州公安鼓励市民拍照取证，只是运用私人力量来弥补行政力量的不足，只是在整个行政过程中的一个环节引入私人力量，行政决定最终之作成仍由行政机关主导，即行政机关对于行政职权之行使，仍居于垄断地位，仍保有主导权，只是在权力的行使环节中，当行政力量不足时，容许由私人参与执行。安丽娜：行政证据收集过程中公私协力之运用——“市民拍违”再解读十堰职业技术学院学报 2012年第3期第25卷第3期

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