近代中国行政救济制度的萌芽

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　　摘要：随着清末预备立宪的开展，司法独立形成一股潮流，司法权从传统行政权中分立以及对行政侵害加以救济的呼声此起彼伏。在这个过程中，清政府进行了一次杂糅的“官制改革”作为立宪之基，并拟定了“预备立宪”的计划。其中在行政救济方面，即筹设行政审判院，作为行政诉讼的机关。虽然旋即因为清廷覆灭而在清代始终未能实现，但是却出台了其组织法草案，且行政救济思想终究成为不可逆的现代思潮，成为民国平政院成立的先声，为近代中国行政救济的萌芽。因此，这一段筹设的经历，在行政救济制度史上具有重要的意义。关键词：行政救济；清末；行政审判院；筹设
　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2014）03—0148—06
　　一、清末立宪与官制改革——行政救济产生的时代背景
　　行政救济，是指公民的权利和利益，在受到行政机关侵害时可采用的防卫手段和申诉途径，即通过解决行政争议，纠正、制止或矫正行政侵权行为，使受损害的公民权利得到恢复，利益得到补救的法律制度，它是针对行政权力运作的一种消极后果的法律补救。通常情形下，公民一般通过提起行政诉讼或提请行政复议（清末民国期间称之为“行政诉愿”，目前台湾地区仍持旧惯）来实现其救济。
　　我国古代对于因行政权力侵害“草民”而出现的行政争议，也有相应的防范和处理措施。比如早在汉代，即已经出现“上计”这种制度。所谓上计，即由地方行政长官定期向上级呈上计文书，报告地方治理状况。县令长于年终将该县户口、垦田、钱谷、刑狱状况等编制为“计簿”，呈送郡国。根据属县的计簿，郡守国相再编制郡的计簿，上报朝廷。朝廷据此评定地方行政长官的政绩。作为刑狱状况的行政争议事件一旦上报到更高级政府，那么对行政相对方违法的官员则面临着行政处分甚至国家刑罚的制裁。这种上计制度被之后的皇朝发扬光大。清朝的秋审或者京控制度，亦是对于行政争议的解决措施。然而，尽管古代的确也有民告官案件，然而与现代的行政诉讼相比，仅仅是形式相同而已。其来源并不在于宪法上的规定，而绝大多数出自皇帝的恩赐。且这种“恩赐”只是根源于传统儒家学说“亲民”、“仁政”。如果皇帝残暴无道，拒绝惩处有罪官员，则人民在法律上将是毫无作为的，只能用最极端的方式加以反抗，那就是造反，观诸数千年历史，莫不如此。所以，再英明睿智的皇帝，再政治清明的时代，“民告官”仅仅能在一般官民间施行，皇帝高高在上，是法律所不能管束的领域。同时，历代的民告官，依然是行政机关处理内部事务的一种措施，更类似于今天的监察，对于行政官员的处理，更类于今天的行政处分，没有一个中立的案件裁决者，所以到不了司法领域。统治阶级处理行政争议案件，依然是在统治集团内部解决问题，这与现代作为司法制度的行政诉讼是本质相异的。真正意义上的“行政救济”制度，必须出现在“宪政”的框架下，这一点决定了理论上只有到了清末行宪之时，其才有可能产生。
　　事实上，近代中国的行政救济制度，的确是伴随着清末“预备立宪”的步伐而渐次展开的。关于清末立宪的来龙去脉，论者多矣，兹不赘述。我们唯独需注意者，乃是与行政救济制度最相关的“行政审判院”的筹设，而这一切又与作为“立宪之基”的“官制改革”息息相关。
　　光绪三十二年（1906）七月十三日，朝廷下诏，预备立宪，要求先行厘定官制，内云：“仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论……但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文……故廓清积弊，明定责成，必从官制人手，亟应先将官制分别议定，次第更张……”
　　于是朝廷上下，遂开始一场轰轰烈烈的号称“丙午改制”的运动。官制改革，是对传统官僚集团利益的一次大调整，而原先的所谓宪政分权，却在实际权力的争斗中被淡化了，最终形成了十一部两院的中央文官体制。即改巡警部为民政部；户部改称度支部（以财政处、税务处并入）；礼部照设（以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入）；兵部改为陆军部（以练兵处、太仆寺并入）；刑部改为法部；设邮传部（负责轮船、邮政、电线、铁路事务）；工部并入商部，改称农工商部；理藩院改为理藩部；外务部、吏部、学部均照设，大理寺改大理院，都察院不变。其余部门，如宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、部军统领衙门、顺天府、仓场衙门等，均保留不动。官员的设置，除外务部堂官和制度照旧外，其他各部堂官均设尚书一人，侍郎二人，丞、参各若干人，且明确规定不分满汉。
　　虽然立宪政初期的官制改革没有能实现它的目标，事实上立宪派期望实行的“责任内阁制”也已经流产，作为帝国官制的中枢，依然是直接听命于皇帝的军机处。但是改革至少有一点是成功的，即将“司法”、“审判”分离。后来参与修律的重要人物曹汝霖在评价改革时曾提到：“此次官制改革，唯一收获，只是司法独立。”李贵连先生对此也有精到评述：“此次官制改革，并没有完成向以‘三权分立’为核心的近代政治体制的转变，但是法部、大理院的分工，资政院的设置，却是专制体制中所没有的异体，是中国近代政治体制改革的重要环节，触动了传统体制中最保守的东西。相对旧体制来说，还是一种进步。”
　　配合官制改革，各行政机关纷纷拟定自己衙门或者自己所负责筹设的行政机关的组织法草案，最后共拟定了二十四件官制草案，其中即有裁判行政违法的《行政审判院官制草案》（对此草案下文再进行分析），可见最初改革官制的设想时，拟以此设立行政审判院，实现对行政权力的制约。
　　二、筹设行政审判院的过程及其中存在的争议
　　事实上，筹设行政审判院的过程停留在一个“筹”字上，直到清朝灭亡也最终没能实现。然而在这个过程中，却出现了不小的争议。我们先来看筹设的进程。
　　行政审判院的筹设，是在宪政编查馆的计划下开展的。宪政编查馆级别较高，堪称清末立宪的“灵魂”，其前身乃特设的考察政治馆，光绪三十一年（1905），朝廷有旨：“著即派政务处王大臣设立考察政治馆。”两年之后（1907），朝廷又下谕：“从前设立考察政治馆，原为办理宪政，一切编制法规、统计政要各事项，自应派员专司其事，以重责成，著即改为宪政编查馆，资政院未设之前，暂由军机处王大臣督饬原派该馆提调详细调查编定，以期次第施行。”而且，其主事者乃当时军机处庆亲王奕匡，也是当时朝廷中握有最大实权之人。这就决定了，宪政编查馆的筹划，至少在理论上决定了行政审判院的走向。光绪三十三年（1907）七月十六日，奕匡等拟定了宪政编查馆办事章程折，提到了该馆所拟开展的工作，并附有清单，其中第三条即：“考核法律馆所定法典草案，各部院、各省所订各项单行法，及行政法规。”在“行政法规”之下，则有小字注明“如改订官制及任用章程之类”，是宪政编查馆直接负责考核改订官制之法，而如行政审判院一类的尚未成立的衙门之官制法，则是由宪政编查馆直接指定，因此，宪政编查馆似可看成行政审判院的“母机”。

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