宏观经济约柬下完善增值税立法的路径选择
时间：2021-02-25 00:02:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：继2009年增值税全面转型之后，增值税立法和增值税“扩围”改革受到我国学术界的广泛关注。本文通过对我国增值税发展历程和制度改革的特点分析，发现我国增值税改革与宏观经济发展和国家财政体系密切相关。因此，在宏观形势约束下，我国只能以提升增值税的法律级次为改革重心，“扩围”等制度完善问题应采取循序渐进方式，其改革成果应通过法律修正案的方式逐渐确认。
关键词：宏观经济约束；增值税；立法
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1007－7685(2011)07－0081－04
2008年十一届全国人大常委会将“增值税等若干单行税法”列入任期内提请审议的法律草案，意味着政府将致力于有关增值税立法的议案工作。学术界经过十余年的讨论，对于增值税立法问题达成基本一致的意见：增值税在税制体系中占据举足轻重的地位，按照《立法法》的要求，依据税收法定主义原则，提高其立法级次势在必行。但由于增值税制度的复杂程度突出，具体到操作层面，提升其法律级次遇到了发展瓶颈。从法理学角度看，税法最重要的一个基本原则是税收法定主义，其功能在于保障税法的稳定性和可预测性，以保证税法的严肃性和公正性。因此，一部完善的增值税法应具备普适性、稳定性和可预见性，这就在原则上要求增值税制度应是稳定和完善的。但与发达国家实施的较为成熟的增值税制度相比，我国增值税制度存在税基偏大、征税范围偏小等问题。2009年，备受瞩目的增值税全面转型基本解决了税基偏大的问题，但同时，增值税征收范围过窄问题则成为瞩目的核心问题。税收理论表明，增值税的独特机制在于购进扣税，征税范围越大、销售抵扣链条越完整，增值税的税收中性和促进经济发展的内在功能才能凸显。因此，从税制完善角度来看，我国当前实施的增值税制度依然存在征收范围不规范、征收链条不完整等问题，为了完善税收链条机制、更好的实现税收中性，我国增值税制度改革任重道远，扩大增值税的征税范围(简称“扩围”)是今后增值税制度改革的必然趋势。基于此，有学者提出我国应加快增值税的“扩围”进程，制定一部普遍征税的增值税法具备其理论必要性和现实的可行性。但扩大增值税覆盖范围涉及到分税制财政体制的根基，在未决定对现行分税制财政体制做出重大调整之前，“扩围”之事不宜进人操作视野。[，]结合我国税收管理体制的实际情况，考虑到“一步到位”的改革难度比较大，更多的学者主张增值税全面转型应分阶段循序渐进，待条件成熟时将增值税全面取代营业税。综上所述，现阶段我国增值税立法的发展瓶颈在于增值税的制度改革。因此，本文拟通过梳理我国增值税30多年的发展历程，分析我国制度改革的特点，判断出增值税的进一步改革趋势，结合当前立法的紧迫性，提出更符合国情的我国增值税的立法路径选择。
一、宏观经济约束下增值税制改革是一个长期过程
(一)宏观经济约束下我国增值税制度的演变过程
改革开放初期，我国分别对内资企业和外资企业按其销售(营业)收人征收工商税和工商统一税，然而这两个税种“道道征税、重复征税”的特点阻碍了专业化生产和社会化协作生产的扩大，已经不再适合改革开放的需要，增值税开始受到重视。1979年我国开始引人增值税并进行试点，1984年9月国务院发布了《增值税条例(草案)》，标志着我国正式建立增值税制度。它基本适应了社会主义商品经济的发展，然而它并不是发达国家盛行的增值税，仍存在很多不完善的地方，同发展社会主义市场经济的要求不相适应。
为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，1993年底我国进行了以增值税为核心的规模宏大的税制改革。由于当时存在通货膨胀、财政收入不足、财政收入占GDP比重偏低等问题，为了配合1993年起实施的紧缩型宏观调控政策，增值税改革选择了生产型，以达到抑制通胀、约束需求和筹集税源的目的。随着宏观经济环境的变化，我国生产型增值税的弊端逐渐显露，增值税转型开始进入实际操作层面。2003年9月，国务院提出振兴东北的战略方针，为了支持东北地区老工业基地的振兴发展，增值税转型被视为一项财税刺激政策被提上日程，2004年7月1日，我国首先允许东北三省的八大行业对购进固定资产抵扣增值税，由此拉开增值税转型试点序幕；为了实施“中部崛起”战略，2007年7月1日，试点范围扩大到中部六省26个老工业基地城市的八大行业，旨在鼓励试点企业的设备更新和技术改造，推动产业结构调整；2008年7月1日试点范围进一步扩大到内蒙古自治区东部五个盟市和四川汶川地震受灾严重地区，成为支持汶川地震灾区灾后重建的一项重要税收政策。2008年下半年国际金融危机爆发，我国面临国际市场疲软和国内经济增速持续放缓的双重考验，为了平抑我国经济波动，减轻企业投资负担，拉动内需，政府开始实施积极的财政政策，提出“结构性减税”，2009年增值税全面转型作为结构性减税的重要举措而推开，通过转型所带来的减税效应有利于提高企业竞争力和抗风险能力，有利于克服国际金融危机的负面影响。
(二)我国增值税制度的改革特点和下一步改革趋势
1.我国增值税制度的改革特点。我国增值税制度改革和宏观形势密不可分，其改革进程表现出以下特点：第一，增值税改革受限于当时的宏观形势。在过去30年中，增值税每一次重大改革都是作为我国宏观调控的重要工具、改革战略的刺激手段，说明了我国增值税的改革步伐受限于宏观经济形势的变化。此外，增值税的发展还受财税体制的影响，1994年生产型增值税便是在充分考虑当时税收征收管理现状、纳税人的会计核算水平、纳税意识等方面因素的基础上进行的选择。第二，增值税改革循序渐进、谨慎前行。增值税与商品(或劳务)的交换密不可分，这就决定了增值税的征税范围十分广泛，从而对国民的财产权益和国家的税收利益影响巨大。回顾2004年以来的增值税转型步伐，可以发现，税制改革并非一蹴而就，经历了从区域优惠到全国统一、从部分行业到全行业、从控制退税到全额退税的循序渐进的改革进程。由此可见，我国政府对增值税改革持谨慎态度，改革步伐缓慢，以避免重大变革带来的不利影响。
2.增值税制度的改革趋势。单从增值税制度的完善来看，增值税转型完成后，调整征税范围成为下一轮增值税制改革的重点。从理论上说，增值税最优的征税范围应包括所有创造和实现增值额的领域。而我国增值税制度的征税范围仅限于销售货物和提供加工、修理修配劳务，其他服务业属于营业税的征税范围，因此增值税的“扩围”势必牵扯到营业税的改革，面临技术难题和体制难题。其技术难题如纳税人和征税对象、税率设置、减免范围的确定等尚可通过借鉴国际经验来合理设计；而体制难题却是我国进行增值税“扩围”的最大障碍。在分税制的大背景下，增
